ПОСТАНОВА
Іменем України

08 листопада 2019 року 
Київ
справа №579/616/17
адміністративне провадження №К/9901/42401/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №579/616/17
за позовом ОСОБА_1 до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області, Головного інспектора будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Гетманова Юрія Анатолійовича про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою  Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області на постанову Кролевецького районного суду Сумської області від 18 липня 2017 року (головуючий суддя - Моргун О.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року (колегія суддів 3у складі головуючого судді - Чалого І.С., суддів: Зеленського В.В. , П`янової Я.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.  ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області, головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Гетманова Юрія Анатолійовича, в якому просить скасувати постанову головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Гетманова Юрія Анатолійовича № 26 від 17.02.2017 року по справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч.6 ст.96 КУпАП, про накладення на позивача адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 4250 грн.
2. Позовна заява мотивована тим, що на час розгляду справи про адміністративне правопорушення закінчився визначений законом двомісячний строк для накладення стягнення. Крім того, проведення позапланової перевірки стосувалося реконструкції господарської будівлі, а головним інспектором здійснювалася перевірка даних декларації про початок виконання будівельних робіт. Декларація була зареєстрована в жовтні 2016 року, а тому інспекція, згідно чинного законодавства, мала право протягом трьох місяців, тобто в грудні 2016 року, здійснити перевірку достовірності даних, зазначених у декларації. Також у постанові вказана інформація, яка не відповідає дійсності, а саме: що позивачка є пенсіонером, крім того невірно вказаний орган, який видавав їй паспорт, та зазначено, що роботи нею були розпочаті до подання повідомлення про початок будівельних робіт, що не відповідає дійсності, тому, що дане повідомлення нею подане у жовтні 2016 року, одразу після отримання будівельного паспорта.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Кролевецького районного суду Сумської області від 18 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року, позовні вимоги задоволені частково. Постанову головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Гетманова Юрія Анатолійовича від 17 лютого 2017 року № 26 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч. 5 ст. 96 КУпАП скасовано, а справу надіслано на новий розгляд. В іншій частині позову було відмовлено.
4. Рішення судів мотивовані тим, що відповідач не надав доказів того, що під час складання протоколу про адміністративне правопорушення та вчинення дій при притягненні особи до адміністративній відповідальності діяв у спосіб, що передбачений чинним законодавством, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин , що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілям, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на учать у процесі прийняття рішення.       
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області звернувся до  Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
6. Касаційна скарга обґрунтована неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
8. Верховний Суд ухвалою від 07 листопада 2019 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.
9. Позивачка надала відзив на касаційну скаргу, в якому просила залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. 11 жовтня 2016 року відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Кролевецької РДА Сумської області за реєстраційним номером 36 замовнику ОСОБА_1 було видано будівельний паспорт на реконструкцію житлового будинку, який знаходиться на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 (а.с.8).
11. З направлення для проведення позапланової перевірки № 858 від 28.12.2016 року заступника начальника УДАБІ в Сумській області вбачається, що головного інспектора будівельного нагляду Германова Ю.А. направлено для здійснення позапланової перевірки на: «Реконструкція житлового будинку АДРЕСА_1 ". Замовник ОСОБА_1 , та перевірки достовірності даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт (а.с.61)
12. 3 січня 2017 року за №СМ 062170040462 в Управлінні Державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області зареєстроване повідомлення ОСОБА_1 про початок виконання будівельних робіт - реконструкція житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , яке надійшло до управління 1 грудня 2016 року (а.с.62).
13. 4 січня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду УДАБІ у Сумській області Германовим Ю.А. із залученням спеціаліста відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду УДАБІ у Сумській області Ткаченка А.О., відповідно до ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №533, на підставі наказу ДАБІ України від 08.09.2015 року №976 та направлення від 28.12.2016 р. №858 з метою перевірки достовірності даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 Назва та місцезнаходження об`єкта будівництва: реконструкція житлового будинку в АДРЕСА_1 , про що було складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 858 від 04.01.2017 року (а.с. 35). За результатами перевірки встановлено, що ОСОБА_1 подала недостовірні дані в Повідомленні про початок виконання будівельних робіт по об`єкту "Реконструкція житлового будинку: АДРЕСА_1" , яке зареєстроване 03.01.2017 року за №СМ 062170040462 в частині інформування про початок виконання будівельних робіт в той час, як фактично роботи по будівництву прибудови були розпочаті до подання та реєстрації Повідомлення від 03.01.2017 року №СМ 062170040462, чим порушено п.11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ № 446 від 13.04.2011 року.
14. 6 січня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду УДАБІ у Сумській області Гетмановим Ю.А. був складений протокол про адміністративне правопорушення №858 відносно ОСОБА_1 за ч.5 ст.96 КУпАП, за результатами позапланової перевірки (а.с.36-37).
У вищевказаному акті перевірки та протоколі про притягнення до адміністративної відповідальності відсутній підпис ОСОБА_1 та є запис, що остання з результатами перевірки ознайомилась, від підпису відмовилась, примірник протоколу надіслано поштою 13 січня 2017 року. Отримання позивачкою вказаного документа підтверджується поштовим повідомленням (а.с.38).
15. Відповідно до постанови №26 по справі про адміністративне правопорушення від 17 лютого 2017 року головний інспектор будівельного нагляду УДАБІ у Сумській області Гетманов Ю.А., розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності: акт перевірки від 04.01.2017 №858, протокол від 06.01.2017 №858, встановив, що ОСОБА_1 подала недостовірні дані в Повідомленні про початок виконання будівельних робіт по об`єкту "Реконструкція житлового будинку: АДРЕСА_1" , яке зареєстроване 03.01.2017 р. за №СМ 062170040462 в частині інформування про початок виконання будівельних робіт в той час, як фактично роботи по будівництву прибудови були розпочаті до подання та реєстрації Повідомлення від 03.01.2017 р. за №СМ 062170040462, чим порушено п.11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ від 13.04.2011 року №466. ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.5 ст.96 КУпАП, і накладено стягнення у виді штрафу у розмірі 4250 грн. (а.с.42). Вказана постанова була направлена ОСОБА_1 поштою 7 березня 2017 року (супровідний лист від 24.02.2017 р. №40-1018/736-17) та отримана нею 10.03.2017 року (а.с. 43, 44).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
17. Перевіривши доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для часткового її задоволення з огляду на наступне.
18. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
19. Відповідно до ст.9 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
20. Обов`язковість подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт встановлена Порядком виконання будівельних робіт, затвердженим Постановою КМУ № 446 від 13.04.2011 року.
Зокрема, пунктом 4 цього Порядку передбачено, що підготовчі роботи, визначені будівельними нормами, стандартами і правилами, можуть виконуватися замовником після набуття права на земельну ділянку відповідного цільового призначення та подання повідомлення про початок виконання підготовчих робіт до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Пунктом 13 визначено, що повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, та повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) (далі - повідомлення), повідомлення про зміну даних у зазначених повідомленнях за формою згідно з додатками 1, 2 і 2-1 до цього Порядку подається замовником (його уповноваженою особою) особисто або надсилається рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронний кабінет до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю за місцезнаходженням об`єкта не пізніше ніж за один календарний день до початку виконання підготовчих або будівельних робіт. Орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п`яти робочих днів з дня надходження повідомлення забезпечує внесення інформації, зазначеної у повідомленні, до реєстру згідно з цим Порядком. У разі подання повідомлення через електронний кабінет внесення до реєстру інформації, зазначеної у повідомленні, здійснюється в день його надходження автоматично за допомогою програмних засобів ведення реєстру.
Відповідальність за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні визначена ч.5 ст.96 КУпАП.
Як вбачається із матеріалів справи позивач подала повідомлення про початок виконання підготовчих робіт до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю 1 грудня 2016 року, а тому саме з цієї дати набула права проводити будівельні роботи.
21. Колегія суддів звертає увагу, що позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за ч.5 ст.96 КУпАП.
Дана норма передбачає, що виконання будівельних робіт без подання повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні, вчинені щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), крім порушень, передбачених частиною четвертою цієї статті, тягнуть за собою накладення штрафу від п`ятисот до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Наведення недостовірних даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт означає, що суб`єкт, який подав відповідне повідомлення, вказав у ньому дані, що не відповідають дійсності, зокрема, щодо місцерозташування об`єкта будівництва, вид будівництва, особи, що здійснює авторський нагляд, проектувальника тощо.
Разом з тим, відповідачем в оскаржуваній постанові вказано, що позивач надала недостовірні дані в частині інформування про початок виконання будівельних робіт в той час, як фактично роботи по будівництву прибудови були розпочаті до подання та реєстрації Повідомлення від 03.01.2017 р. за №СМ 062170040462, що, на думку суду, не може вважатися недостовірними даними в контексті п.5 статті 96 КУпАП.
При цьому, колегія суддів звертає увагу, що зазначені вище обставини, на які посилається відповідач, можуть бути підставою для притягнення позивача до відповідальності, зокрема, за виконання будівельних робіт без подання повідомлення про початок виконання зазначених робіт. Але, у такому випадку відповідач мав би надати належні та допустимі докази того, що будівельні роботи за адресою: АДРЕСА_1 дійсно проводились позивачем до 1 грудня 2016 року (подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт).
Разом з тим, як вбачається із встановлених по справі обставин, відповідач не надав жодних доказів на підтвердження вчинення позивачем зазначених порушень. 
Посилання відповідача про те, що наявність побудованої будівлі свідчить, що будівельні роботи здійснено до подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт, оскільки в період подання повідомлення до моменту проведення перевірки були не сприятливі погодні умови, за відсутності будь-яких доказів цього, є необґрунтованими.
22. Згідно зі ст. 245 КУпАП завданнями провадження в   справах    про    адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне   і    об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її   в    точній відповідності   з   законом,   забезпечення   виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних   правопорушень,   запобігання   правопорушенням, виховання   громадян   у   дусі   додержання   законів, зміцнення законності.
Відповідно до ст. 248, 249 КУпАП розгляд справи про  адміністративне правопорушення здійснюється на засадах рівності перед законом і органом (посадовою особою), який розглядає справу, всіх громадян незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мови та інших обставин. Справа про адміністративне правопорушення розглядається відкрито, крім справ про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, та випадків, коли це суперечить інтересам охорони державної таємниці.
23. Статтею 254 КУпАП передбачено, що про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником   громадської   організації чи органу громадської самодіяльності.
Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Статтею 256 КУпАП визначено, що у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно   матеріальну   шкоду,   про це також зазначається в протоколі.
Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.
У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про    це.    Особа,    яка   притягається   до   адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.
При   складенні   протоколу   особі,   яка   притягається до адміністративної відповідальності, роз`яснюються його права і обов`язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.
Статтею 268 визначені права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, а саме: особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати   докази,   заявляти   клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності    особи,   яка   притягається   до   адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто   лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач для складання протоколу не викликалась, присутня під час складення протоколу про адміністративне правопорушення не була, протокол був надісланий поштою.
Крім того, протокол не містить всіх необхідних реквізитів, а саме: відсутній підпис особи відносно якої складено протокол, підпис, що засвідчує роз`яснення прав та обов`язків, а також відповідні пояснення особи стосовно виявлених порушень.
Таким чином суди дійшли правильного висновку, що посадовою особою відповідача під час складання протоколу про адміністративне правопорушення було порушено ряд вимог чинного законодавства, що регулює порядок притягнення особи до адміністративній відповідальності: а саме протокол про адміністративне правопорушення був складений із суттєвим порушенням вимог закону та за відсутності позивача, тобто остання була позбавлена реальної можливості на захист своїх прав під час складання протоколу (надавати пояснення, докази, заявляти клопотання, тощо ), а сам розгляд справи відбувся без дотриманням принципів всебічного, повного та об`єктивного з`ясування обставин справи.
Крім того, головним інспектором не було встановлено місце, час вчинення та суть адміністративного правопорушення, а саме: час початку будівництва, час та місце вчинення позивачем адміністративного правопорушення, в протоколі та постанові про адміністративне правопорушення зазначені відомості відсутні.
24. Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Гетманова Юрія Анатолійовича № 26 від 17.02.2017 року по справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч.6 ст.96 КУпАП, про накладення на позивача адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 4250 грн.
25. Разом з тим, посилання суду першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, на статтю 293 КУпАП, відповідно до якої орган, посадова особа при розгляді скарги або протесту на постанову по справі про адміністративне правопорушення перевіряє законність і обґрунтованість винесеної постанови і приймає в тому числі одне з рішень - скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд, колегія суддів вважає помилковими, оскільки вимоги цієї статті не поширюються на судовий розгляд справи про адміністративне правопорушення.
Верховний Суд наголошує, що Кодексом адміністративного судочинства України, передбачена виключна дискреція судів щодо прийняття відповідних судових рішень по справі. 
Зокрема, частина 2 статті 245 КАС України встановлює, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Таким чином, оскільки суди попередніх інстанцій дійшли висновків про протиправність оскаржуваної постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, то у даному випадку вони б мали застосувати саме частину 2 статті 245 КАС України, а не норми КУпАП.
26. За правилами статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
27. З огляду на викладене, колегія суддів вважає за необхідне скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити по справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити. Визнати протиправним та скасувати постанову головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Гетманова Юрія Анатолійовича № 26 від 17.02.2017 року по справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч.6 ст.96 КУпАП, про накладення на позивача адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 4250 грн.
28. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
29. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області - задовольнити частково.
2. Постанову Кролевецького районного суду Сумської області від 18 липня 2017 року  та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року  по справі №579/616/17 - скасувати.
3. Прийняти по справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
4. Визнати протиправним та скасувати постанову головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Гетманова Юрія Анатолійовича № 26 від 17.02.2017 року по справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч.6 ст.96 КУпАП, про накладення на позивача адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 4250 грн.
5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       С.Г. Стеценко
                                                                      Л.В. Тацій