П О С Т А Н О В А
Іменем  України
 
4 вересня2019 року           
м. Київ                                                                      
Справа № 819/1003/18
Провадження № 11-353апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л.,  Гриціва М. І., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1.) до уповноваженої особи Тернопільської міської ради Остапчук Вікторії Олександрівни (далі - уповноважена особа Міськради, Міськрада відповідно) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, 
за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1. на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (суддя Баранюк А. З.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року (судді Довга О. І., Сапіга В. П., Запотічний І. І.), 
УСТАНОВИЛА: 
У червні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень - уповноваженої особи Міськради укладати додаткові угоди до договорів оренди землі протиправною та зобов`язати укласти додаткову угоду до договору оренди землі від 31 липня 2009 року, якою зафіксувати факт поновлення договору оренди землі.
На обґрунтування вимог позову ФОП ОСОБА_1. зазначила, що 31 березня 2014 року вона з метою повідомити орендодавця про її намір продовжити орендні відносини відповідно до договору оренди землі від 31 липня 2009 року помилково подала заяву до Міськради через Єдиний дозвільний центр не про поновлення договору оренди землі, а про надання дозволу на складання технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). 
Рішенням Міськради від 28 листопада 2014 року № 6/53/152  відмовлено ФОП ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 0,0250 га (кадастровий номер 6110100000:08:014:0024) за адресою: АДРЕСА_1 ; припинено право користування ФОП ОСОБА_1 . земельною ділянкою площею 0,025 га за зазначеною адресою; зобов`язано ФОП ОСОБА_1 у 20-ти денний термін з дня прийняття рішення повернути зазначену земельну ділянку. 
Не погодившись із таким рішенням, ФОП ОСОБА_1 звернулася до Господарського суду Тернопільської області з позовом до Тернопільської міської ради про визнання договору оренди земельної ділянки від 31 липня 2009 року таким, що є поновленим на той самий строк і на тих самих умовах, та зобов`язати керівника Тернопільської міської ради в місячний строк в обов`язковому порядку укласти та підписати із суб`єктом підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 додаткову угоду до договору оренди землі від 31 липня 2009 року на той самий строк та на тих самих умовах. 
Рішенням Господарського суду Тернопільської області від 25 березня 2016 року у справі № 921/102/15-г/7 в задоволенні позову відмовлено за відсутності вчасно поданої заяви про поновлення договору оренди землі з проектом додаткової угоди у термін, встановлений частинами першою -п`ятою статті 33 Закону України «Про оренду землі».
У подальшому ФОП ОСОБА_1 звернулася до Господарського суду Тернопільської області із позовом до Міськради про визнання договору оренди землі від 31 липня 2009 року укладеним. 
Рішенням Господарського суду Тернопільської області від 27 вересня 2016 року у справі № 921/414/16-г/4 у задоволенні позову відмовленоза відсутності поданого до Міськради тексту додаткової угоди про поновлення договору оренди землі.  
До того ж позивачка звернулася до Господарського суду Тернопільської області із позовом до Міськради про визнання поновленим терміну дії договору оренди землі від 31 липня 2009 року на той самий строк та на тих самих умовах. 
Рішенням Господарського суду Тернопільської області від 24 січня 2017 року у справі № 921/716/-г/17 в задоволенні позову відмовлено з тих підстав, що заяву про поновлення договору оренди землі з проектом додаткової угоди подано Міськраді за межами терміну, встановленого частинами першою - п`ятою статті 33 Закону України «Про оренду землі». 
24 листопада 2017 року ФОП ОСОБА_1 було підготовлено та подано до Міськради звернення з пропозицією укласти додаткову угоду та текст додаткової угоди для фіксування факту поновлення договору оренди землі відповідно до частини шостої статті 33 Закону України «Про оренду землі», на що отримала відмову заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів влади Остапчук В. О.
12 грудня 2017 року позивачка звернулася до Міськради з письмовою пропозицією скасувати рішення Міськради від 28 листопада 2014 року № 6/53/153, проте отримала повідомлення виконавчого комітету Міськради від 5 січня 2018 року № 69/08, яким позивачці було відмовлено в розгляді земельного питання щодо скасування відповідного рішення. 
На думку позивачки, договір оренди земельної ділянки є поновленим без змін за відсутності рішення Міськради як орендодавця про припинення орендних правовідносин та наявності державної реєстрації спірної земельної ділянки за ФОП ОСОБА_1 
Відтак ФОП ОСОБА_1 вважає, що відмова заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів влади Остапчук В. О. як особи, уповноваженої укладати додаткові угоди до договорів оренди землі, порушує її права, що і стало причиною звернення із відповідним позовом до суду.
Тернопільський окружний адміністративний суд ухвалою від 12 червня 2018 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року, відмовив у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.Суди зазначили, що заявлені вимоги підлягають розгляду за правилами господарського судочинства.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ФОП ОСОБА_1 . подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить судові рішення скасувати, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а справу передати на новий розгляд за встановленою підсудністю.
На обґрунтування касаційної скарги, ФОП ОСОБА_1 посилається на те, що позов у цій справі подано до суб`єкта владних повноважень - уповноваженої особи Міськради Остапчук В. О., тому за суб`єктним складом сторін цей спір належить розглядати судами адміністративної юрисдикції.
Також наголошує, що ухвалою Господарського суду Тернопільської області її від 25 червня 2018 року їй було відмовлено у відкритті провадження у справі № 921/219/18 за її позовом про визнання бездіяльності уповноваженої особи Міськради Остапчук В. О. укладати додаткові угоди до договорів оренди протиправною та зобов`язання її укласти додаткову угоду до договору оренди землі від 31 липня 2009 року. Таким чином, як адміністративний, так і господарський суди відмовилися розглянути зазначений спір, чим позбавили позивача гарантованого Конституцією України права на правосуддя.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 1 жовтня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1 , а ухвалою від 4 квітня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки ФОП ОСОБА_1. оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушенням правил предметної юрисдикції.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 квітня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Саприкіній І. В.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 квітня 2019 року прийняла цю справу до розгляду та призначила її розгляд в порядку письмового провадження. 
7 червня 2019 року згідно з розпорядженням керівника апарату Верховного Суду  №  16/0/30-19, виданим на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді  Саприкіної І. В. зі складу Великої Палати Верховного Суду», відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 7 червня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенку О. Б.
На час розгляду справи відзивів  на касаційну скаргу не надходило.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Критеріями відмежування справ цивільної (господарської) юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб`єктний склад такого спору.
Відповідно до частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
На підставі частини першої статті 19 ЦПК суди розглядають у порядкуцивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Земельний кодекс України (далі - ЗК) є, зокрема, тим актом цивільного законодавства, який передбачає підставою виникнення цивільних прав та обов`язків акти органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.
Так, відповідно до частин другої та третьої статті 78 ЗК право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно з частиною першою статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За статтею 122 ЗК вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі статтями 83, 84 ЗК набувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. 
Статтею 80 ЗК установлено, що самостійними суб`єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, -на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.
Як убачається з матеріалів справи, спір між сторонами виник з приводу поновлення договору оренди землі від 31 липня 2009 року про строкове платне користування земельною ділянкою несільськогосподарського призначення - землі житлової та громадської забудови у АДРЕСА_2 загальною площею 0,025 га, укладеного між Міськрадою та ФОП   ОСОБА_1 , шляхом укладення додаткової угоди до цього договору. 
Отже, виник спір про цивільне право щодо користування орендованою земельною ділянкою, учасниками якого є ФОП ОСОБА_1 як орендар та Міськрада як орендодавець, і подальше оспорювання права оренди на спірні земельні ділянки не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права оренди на земельні ділянки.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18).
Відповідно до частини другої статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) у чинній редакції юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
За приписами пункту 1 частини першої статті 20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Оскільки спір у справі не є публічно-правовим, то з урахуванням змісту позовних вимог, характеру спірних правовідносин, обставин, встановлених судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб`єктний склад учасників спору, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Посилання у касаційній скарзі ФОП ОСОБА_1 на ухвалу Господарського суду Тернопільської області від 25 червня 2018 року у справі № 921/219/18, якою відмовлено у відкритті провадження у справі за аналогічним позовом, і, як наслідок, про позбавлення її  гарантованого Конституцією України права на правосуддя, оскільки за наявності спору між судами, хто повинен розглядати цей спір, адміністративний та господарський суди відмовились розглядати цей спір, не заслуговують на увагу з таких міркувань.
Як убачається зі змісту ухвали Господарського суду Тернопільської області від 25 червня 2018 року, яка міститься в матеріалах справи, у відкритті провадження у справі № 921/219/18 за аналогічним позовом ФОП ОСОБА_1 відмовлено, а матеріали позовної заяви повернено позивачу. 
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд дійшов висновку про те, що поданий на розгляд господарського суду зазначений позов за своїм предметом міг би бути розглянутий за правилами господарського судочинства, проте за своїм суб`єктним складом не відповідає вимогам, встановленим частиною другою статті 4 ГПК.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в цій справі, оскільки у цій справі наявний спір, що виникає з договірних відносин, між позивачем та Міськрадою, який підлягає врегулюванню на підставі норм ЗК, в порядку господарського судочинства за участю учасників справи - сторін спірних правовідносин щодо оренди землі. 
Визначення ФОП ОСОБА_1 . відповідачем у справі уповноваженої особи Міськради Остапчук В. О. , на яку покладено обов`язок вчинення дій з належного документального оформлення договорів оренди землі, не може змінювати дійсної природи спірних правовідносин, які правильно визначені судами.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржувані судові рішення прийняті з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків судів першої та апеляційної інстанцій скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| Т. О. Анцупова | В. В. Пророк
| С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
| В. В. Британчук | О. М. Ситнік
| Ю. Л. Власов | О. С. Ткачук
| М. І. Гриців | В. Ю. Уркевич
| Д. А. Гудима | О. Г. Яновська
| О. Р. Кібенко |