ПОСТАНОВА
Іменем України

26 вересня 2019 року 
Київ
справа №501/2872/16-а
касаційне провадження №К/9901/3162/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:               Єзерова А.А., Саприкіної І.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 (головуючий суддя: Шляхтицький О.І., судді: Потапчук В.О., Семенюк Г.В.) у справі №501/2872/16-а за позовом ОСОБА_1 до Заступника міського голови Чорноморської міської ради Пічахчі Лариси Володимирівни, Начальника юридичного відділу управління державної реєстрації прав та правового забезпечення Чорноморської міської ради Охотнікова В`ячеслава Володимировича, Заступника начальника управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Степаненко Наталі Василівни, Начальника відділу Держгеокадастру Коваль Олени Валеріївни, Заступника начальника управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Мацюк Антоніни Василівни, Головного спеціаліста відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Волинцева Віктора Володимировича, Головного інженера Комунального підприємства «Чорноморськводоканал» Прокоф`єва Олега Валерійовича, Чорноморського міського голови Хмельнюка Валерія Яковича, третя особа: ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови, визнання протиправними дій посадових осіб щодо проведення обстеження (перевірки) земельної ділянки, та визнання протиправним та скасування акту обстеження земельної ділянки,
В С Т А Н О В И В:
У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Заступника міського голови Чорноморської міської ради Пічахчі Лариси Володимирівни, Начальника юридичного відділу управління державної реєстрації прав та правового забезпечення Чорноморської міської ради Охотнікова В`ячеслава Володимировича, Заступника начальника управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Степаненко Наталі Василівни, Начальника відділу Держгеокадастру Коваль Олени Валеріївни, Заступника начальника управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Мацюк Антоніни Василівни, Головного спеціаліста відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Волинцева Віктора Володимировича, Головного інженера КП «Чорноморськводоканал» Прокоф`єва Олега Валерійовича, Чорноморського міського голови Хмельнюка Валерія Яковича, третя особа: ОСОБА_2 , в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
визнати протиправним і скасувати розпорядження Чорноморського міського голови від 20.10.2016 №386 «Про створення комісії для здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земельної ділянки комунальної власності, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1741 га (кадастровий номер 5110800000:02:025:0108) та вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт з реконструкції з розширенням першого поверху будівлі гуртожитку під універсальний магазин»;
визнати протиправними дії заступника Чорноморського міського голови Пічахчі Л.В., заступника начальника управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Степаненка Н.В., начальника юридичного відділу управління державної реєстрації прав та правового забезпечення Чорноморської міської ради Охотнікова В.В., начальника Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль О.В., заступника начальника управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Мацюк А.В., головного спеціаліста відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Волинцева В.В., головного інженера КП «Чорноморськводоканал» Прокоф`єва О.В. щодо проведення обстеження (перевірки) земельної ділянки комунальної власності, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1741 га, на підставі розпорядження міського голови від 20.10.2016 року №386 «Про створення комісії для здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земельної ділянки комунальної власності, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1741 га (кадастровий номер 5110800000:02:025:0108) та вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт з реконструкції з розширенням першого поверху будівлі гуртожитку під універсальний магазин» та щодо складання «Акту обстеження земельної ділянки в рамках здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земельної ділянки комунальної власності, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1741 га (кадастровий номер 5110800000:02:025:0108)» від 27.10.2016;
визнати протиправним і скасувати акт обстеження земельної ділянки в рамках здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земельної ділянки комунальної власності, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1741 га (кадастровий номер 5110800000:02:025:0108) від 27.10.2016.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Земельним кодексом України не передбачено проведення перевірок дотримання земельного або містобудівного законодавства на підставі розпорядження голови міської ради, відповідно, перевірка земельної ділянки, яку орендує позивач, була здійснена за відсутності підстав для її проведення та поза межами повноважень посадових осіб, які її проводили. Крім того, позивачем було зазначено, що Акт обстеження від 27.10.2016 є актом індивідуальної дії, який породжує для позивача певні права та обов`язки. 
Рішенням Іллічівського міського суду Одеської області від 03.07.2018 адміністративний позов задоволено повністю.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що на час проведення обстеження та складання оскаржуваного акту діяв Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №132 від 25.02.2013, відповідно до якого державний нагляд (контроль) з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства здійснюється Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами у відповідності до цього Порядку. Оскаржуване розпорядження не відповідає положенням законодавства, винесене за відсутності передбачених законодавством підстав та з перевищенням власних меж повноважень. Подальші дії посадових осіб є похідними.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 скасовано рішення Іллічівського міського суду Одеської області від 03.07.2018 та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувані рішення та дії відповідачів узгоджуються із вимогами законодавства, прийняті (вчинені) у межах та у спосіб визначених законом повноважень, з урахуванням істотних обставин у справі. Такий висновок суду апеляційної інстанції ґрунтується на обставинах, встановлених за результатом дослідження судом розпоряджень Чорноморського міського голови від 18.11.2016 №429 «Про створення комісії для розгляду питання щодо додержання геодезичних розмірів земельних ділянок площею 0,7531 га та 0,2135 га та блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування, законності здійснення будівельних робіт за адресом: АДРЕСА_2 » та від 18.11.2016 №430 «Про створення комісії для розгляду питання щодо додержання геодезичних розмірів земельних ділянок площею 0,3240 га та 0,5760 га та блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування, законності здійснення будівельних робіт за адресом: АДРЕСА_3 », а також акта обстеження земельних ділянок від 22.11.2016, які не є предметом у цій справі. При цьому, обставини щодо оскаржуваних у цій справі розпоряджень та акта судом апеляційної інстанції в межах даної справи не досліджувались та не встановлювались.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав касаційну скаргу, у якій просив суд касаційної інстанції скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити без змін. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції не з`ясовані обставини у справі. Заявник вказав, що оцінка спірним правовідносинам у межах апеляційного перегляду судом апеляційної інстанції не надавалась, натомість суд встановив обставини щодо правовідносин, які не є предметом спору у цій справі та стосуються зовсім іншого суб`єкта господарювання. Одночасно, заявник наполягав, що оскаржувані рішення та дії відповідачів суперечать вимогам законодавства, що вірно встановлено судом першої інстанції за наслідками повного та всебічного з`ясування обставин у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 19.02.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 20.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 16.09.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористались.
Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судом, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що  касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.
Судом першої інстанції у межах спірних правовідносин встановлено, що 26.12.2014 між ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та Чорноморською (колишньою Іллічівською) міською радою було укладено Договір оренди земельної ділянки комунальної власності (а.с.10-15), яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1741 га (кадастровий номер 5110800000:02:025:0108).
Розпорядженням Чорноморського міського голови від 20.10.2016 №386 (а.с.42) вирішено створити комісію для вирішення питання щодо законності використання додержання геодезичних розмірів та ведення будівельних робіт з «Реконструкції з розширенням першого поверху будівлі гуртожитку під універсальний магазин» на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1741 га (кадастровий номер 5110800000:02:025:0108).
На підставі вказаного розпорядження, керуючись статтею 189 Земельного кодексу України, статтею 33 Закону України «Про місцеве самоврядування», з метою вирішення питання щодо законності використання додержання геодезичних розмірів та ведення будівельних робіт з «Реконструкції з розширенням першого поверху будівлі гуртожитку під універсальний магазин» на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1741 га (кадастровий номер 5110800000:02:025:0108), комісією у складі: заступника Чорноморського міського голови Пічахчі Л.В., заступника начальника управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Степаненка Н.В., начальника юридичного відділу управління державної реєстрації прав та правового забезпечення Чорноморської міської ради Охотнікова В.В., начальника Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль О.В., заступника начальника управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Мацюк А.В., головного спеціаліста відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Волинцева В.В., головного інженера КП «Чорноморськводоканал» Прокоф`єва О.В. 21.10.2016 проведено обстеження цієї земельної ділянки.
За результатами обстеження, комісією 27.10.2016 складений акт обстеження земельної ділянки в рамках здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земельної ділянки комунальної власності, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1741 га (кадастровий номер 5110800000:02:025:0108». Цим актом зафіксовані встановлені у ході проведеного заходу порушення позивачем вимог законодавства, а також вимоги до орендарів земельної ділянки, які необхідно виконати.
Розпорядження Чорноморського міського голови від 20.10.2016 №386, дії щодо проведення обстеження (перевірки) земельної ділянки, а також акт обстеження земельної ділянки і є предметом спору у цій справі.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
За змістом статті 210 КАС України до процесуальних обов`язків адміністративного суду віднесено з`ясування обставини, на які учасники справи посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, і дослідження доказів, якими вони обґрунтовуються. У такий спосіб проявляється інформування учасників адміністративного процесу щодо порядку реалізації судового розгляду та змісту адміністративної справи.
Ознайомлення зі змістом джерел доказів (засобів доказування) дає змогу належно встановити обставини адміністративної справи.
Зміст наведених норм дає підстави дійти висновку, що обов`язок встановлення фактичних обставин у конкретній справі законодавцем покладається саме на адміністративний суд, який насамперед має з`ясувати предмет спору та відповідно визначити обставини, які необхідно встановити для правильного його вирішення.
Відповідно до вимог статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд, зокрема, вирішує:
чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;
чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.
За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим визнається рішення, яке ухвалене на основі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених доказами, які були досліджені в судовому засіданні і які відповідають вимогам закону про їх належність та допустимість, або обставин, що не підлягають доказуванню, а також якщо рішення містить вичерпні висновки суду, що відповідають встановленим на підставі достовірних доказів обставин, які мають значення для вирішення справи
Тобто, обґрунтованим рішення слід вважати тоді, коли: 1) суд повністю вияснив обставини, що мають значення для справи; 2) коли ці обставини доказані; 3) коли висновок суду відповідає викладеним у рішенні обставинам справи.
Обґрунтованість судового рішення - це його внутрішня якість. Обґрунтованим є таке рішення, в якому відбите повне, всебічне і об`єктивне з`ясування дійсних обставин справи, їх доведеність та досягнення істинності висновків суду - відповідність їх фактичній стороні справи і вимогам закону.
Виходячи з цього, в поняття обґрунтованості зазвичай включають два моменти: повнота дослідження судом всіх матеріалів справи і достовірність висновків суду про обставини, що покладені в основу рішення.
Верховний Суд зазначає, що як акт правосуддя рішення суду має чітко підтверджувати існування і суть спірних правовідносин.
У Рішенні від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
У Рішенні від 27 вересня 2010 року по справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.
Оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції вказаним вимогам не відповідає, оскільки судом не з`ясовано обставини справи, що мають значення для вирішення конкретно цього адміністративного спору.
В основу рішення апеляційної інстанції покладено обставини та висновки щодо правомірності прийняття Чорноморським міським головою розпоряджень від 18.11.2016 №429 «Про створення комісії для розгляду питання щодо додержання геодезичних розмірів земельних ділянок площею 0,7531 га та 0,2135 га та блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування, законності здійснення будівельних робіт за адресом: АДРЕСА_2 » та від 18.11.2016 №430 «Про створення комісії для розгляду питання щодо додержання геодезичних розмірів земельних ділянок площею 0,3240 га та 0,5760 га та блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування, законності здійснення будівельних робіт за адресом: АДРЕСА_3 », а також акта обстеження земельних ділянок від 22.11.2016, складеного комісією за результатами проведеного заходу.
У той же час, предметом спірних правовідносин є правомірність прийняття Чорноморським міським головою розпорядження від 20.10.2016 №386 «Про створення комісії для здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земельної ділянки комунальної власності, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1741 га (кадастровий номер 5110800000:02:025:0108) та вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт з реконструкції з розширенням першого поверху будівлі гуртожитку під універсальний магазин», а також дії перевіряючих щодо проведення обстеження (перевірки) спірної земельної ділянки та відповідно оформлення її результатів у вигляді акту обстеження земельної ділянки від 27.10.2016.
Обставини щодо оскаржуваних у цій справі розпоряджень та акта судом апеляційної інстанції в межах даної справи не досліджувались та не встановлювались.
У той же час, за приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.
Таким чином, постановлене у справі рішення П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. 
Для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду апеляційної інстанції необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу та їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд, конкретно у цій справі, встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 у справі №501/2872/16-а скасувати.
Справу №501/2872/16-а направити на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                        С. М. Чиркін
                                                                                        А. А. Єзеров                                                                                                   
                                                                                                 І.  В.  Саприкіна