ПОСТАНОВА
Іменем України

21 жовтня 2019 року 
Київ
справа №0870/1387/12
адміністративне провадження №К/9901/5066/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Гончарової І.А.,  суддів - Олендера І.Я., Ханової Р.Ф., 
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державного підприємства «Запорізьке лісомисливське господарство»
на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2015 року (судді: Баранник Н.П. (головуючий), Малиш Н.І., Щербак А.А.) 
у справі № 0870/1387/12
за позовом Державного підприємства «Запорізьке лісомисливське господарство»
до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області
про визнання протиправною та скасування вимоги, 
В С Т А Н О В И В:
У лютому 2012 року Державне підприємство «Запорізьке лісомисливське господарство» (далі - ДП «Запорізьке лісомисливське господарство») звернулося до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області, правонаступником якого є Державна фінансова інспекція України в Запорізькій області (далі - Держфінінспекція), в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просило:
- визнати незаконними (неправомірними) висновки відповідача, викладені в акті ревізії фінансово-господарської діяльності ДП «Запорізьке лісомисливське господарство» від 15 листопада 2011року № 070/0015 щодо наявності у його діях порушень чинного законодавства;
- визнати незаконними (неправомірними) вимоги відповідача, викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 обов`язкової для виконання вимоги по усуненню порушень від 23 грудня        2011 року № 08-07-14-14/11539;
- визнати незаконною (неправомірною) бездіяльність відповідача щодо незалучення до проведення ревізії фінансово-господарської діяльності ДП «Запорізьке лісомисливське господарство» на договірних засадах кваліфікованих фахівців відповідних міністерств, державних комітетів, інших органів державної виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій для визначення розміру збитків (шкоди) та визначення винних осіб у порушеннях чинного законодавства, викладених в пунктах 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 вимоги від 23 грудня 2011 року № 08-07-14-14/11539;
- скасувати вимоги, викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 обов`язкової для виконання вимоги по усуненню порушень від 23 грудня 2011 року № 08-07-14-14/11539.
На обґрунтування позову зазначено, що висновки Держфінінспекції щодо наявності в діях ДП «Запорізьке лісомисливське господарство» порушень чинного законодавства є помилковими. Крім того, Законом України про «Державну контрольно-ревізійну службу в Україні» не передбачено право відповідача під час проведення ревізії здійснювати розрахунки розмірів заподіяних збитків.
Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 30 липня 2013 року адміністративний позов ДП «Запорізьке лісомисливське господарство» задовольнив частково:
- визнав протиправними вимоги Держфінінспекції, викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 обов`язкової для виконання вимоги по усуненню порушень від 23 грудня 2011 року №08-07-14-14/11539;
- скасував вимоги Держфінінспекції, викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 обов`язкової для виконання вимоги по усуненню порушень від 23 грудня 2011 року № 08-07-14-14/11539.
В іншій частині позовних вимог відмовив.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 15 січня          2015 року скасував рішення суду першої інстанції в частині визнання протиправними та скасування вимог Держфінінспекції, викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 обов`язкової для виконання вимоги по усуненню порушень від 23 грудня 2011 року № 08-07-14-14/11539 та відмовив у задоволенні цієї частини позовних вимог. В іншій частині постанову Запорізького окружного адміністративного суду залишив без змін. 
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ДП «Запорізьке лісомисливське господарство» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просило скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2015 року та залишити в силі постанову Запорізького окружного адміністративного суду від                30 липня 2013 року.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 17 лютого 2015 року відкрив касаційне провадження.
У своїх запереченнях на касаційну скаргу Держфінінспекція вважає рішення суду апеляційної інстанції законним та обґрунтованим, тому в задоволенні касаційної скарги просила відмовити.
17 січня 2018 року справу в порядку, передбаченому підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діє з 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) передано до Верховного Суду.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 КАС України).
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на наступне.
Суди попередніх інстанцій встановили, що у період з 06 вересня до 15 листопада        2011 року працівниками Держфінінспекції проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності ДП «Запорізьке лісомисливське господарство» за період з     01 січня 2009 року до 01 вересня 2011 року, за результатами якої складено акт ревізії від 15 листопада 2011 року № 070/0015.
За наслідками ревізії відповідач склав обов`язкову до виконання вимогу щодо усунення виявлених порушень від 23 грудня 2011 року № 08-07-14-14/11539, якою зобов`язав позивача вчинити ряд дій.
Так, у пункті 2 вимоги зазначено, що на порушення пункту 4 Порядку використання у 2007 році коштів державного бюджету, що виділяються для створення захисних лісових насаджень та полезахисних лісових смуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2007 року № 253 (далі - Порядок № 253), статей 17, 82, 98 та пункту 5 прикінцевих положень Лісового кодексу України та статей 125 та 126 Земельного кодексу України позивачем по КПКВ 1901070 «Створення захисних лісових насаджень та полезахисних лісових смуг» за КЕКВ 1171 «Дослідження і розробки, окремі заходи розвитку по реалізації державних (регіональних) програм» впродовж 2009-2010 років та січня-серпня 2011 року проведені витрати на заліснення земель загальною площею 643,4 га, на які в установленому порядку не оформлено правовстановлюючі документи та які не внесено до матеріалів лісовпорядкування, що призвело до незаконного використання бюджетних коштів у сумі 516 017,80 грн. Відповідачем зобов`язано позивача стягнути з осіб, винних у проведені безпідставних витрат на заліснення земель, кошти в сумі 516 017,80 грн, шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України та статті 1166 Цивільного кодексу України, або оформити право користування земельними ділянками.
У пункті 3 вимоги, сформованої у зв`язку з виявленим порушенням щодо придбання та використання препарату Максимарин-гель-К та Фляги Ф-50Х (в яких транспортувався та зберігався вказаний препарат), мова йшла про наступне. ДП «Запорізьке лісомисливське господарство» у квітні 2011 року по КПКВ 1901070 за КЕКВ 1171 придбано препарат у кількості 1500 л та фляги для його транспортування 30 штук загальною вартістю 21 180,00 грн, чим порушено пункт 3 Порядку № 253, статтю 12 Закону України «Про пестициди та агрохімікати», абзац 5 статті 4 Закону України «Про захист рослин», та завдано збитки загальному фонду державного бюджету на відповідну суму. Внаслідок допущених порушень позивачем здійснено викривлення даних бухгалтерського обліку, а саме завищено витрати по бухгалтерському рахунку 23 «Виробництво» станом на 01 вересня 2011 року, та, як наслідок, у формі «Звіт про надходження та використання коштів загального фонду (форма № 2д, № 2м)» за січень-серпень 2011 року за КПКВ 1901070 КЕКВ 1171 завищено касові видатки на суму 21 180,00 грн, через що відповідач вимагав стягнути з осіб, винних у проведенні безпідставних виплат на суму 21 180,00 грн, шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України та статтею 1166 Цивільного кодексу України.
Щодо пункту 4 вимоги, то він сформований у зв`язку із виявленим порушенням щодо зайвого нарахування та виплати заробітної плати за рахунок коштів загального фонду державного бюджету по КПКВ 1901060 за КЕКВ 1110 «Оплата праці працівників бюджетних установ» працівникам, які займали посаду міжрайонного мисливствознавця, затверджену понад норматив на загальну суму 23 423,22 грн (зокрема в 2009 році -16 682,14 грн, у січні-лютому 2010 року - 6 701,08 грн) та, як наслідок, зайво перераховані внески до державних цільових фондів за КЕКВ 1120 «Нарахування на заробітну плату» в сумі 7 165,68 грн (зокрема в 2009 році - 6 222,44 грн, у 2010 році - 943,24 грн). Внаслідок допущеного порушення загальному фонду Державного бюджету нанесено шкоди (збитків) на загальну суму 30 588,90 грн. У результаті у формі «Звіт про виконання загального фонду кошторису установи» (форма № 2д) завищено касові видатки по КПКВ 1901060 за КЕКВ 1110 у 2009 році - 16682,14 грн, у 2010 році - 6741,08 грн, за КЕКВ 1120 у 2009 році - 6222,44 грн, у 2010 році - 943,24 грн. Дерфінінспекція вимагала привести штатні розписи у відповідність до наказу №96 та стягнути з осіб, винних у безпідставних виплатах коштів на суму 30  588,90 грн, шкоду в порядку та розмірах, встановлених статтями 130-136 Кодексу законів про працю України та статтею 1166 Цивільного кодексу України.
У пункті 5 вимоги зазначено щодо укладання договору від 22 квітня 2011 року № 82, відповідно до якого ДП «Запорізьке лісомисливське господарство» зайво сплачено ТОВ «О.П.С.» за символіку, а саме: «Фото Президента» (24х18), «Фото Президента» (42х56), «Герб лісу» та « Герб малий» кошти у сумі 20 487,14 грн. Внаслідок цього завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 20 487,14 грн. Дерфінінспекція вимагала відобразити в обліку дебіторську заборгованість та провести претензійно-позовну роботу з контрагентом щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів. В іншому порядку стягнути з винних осіб завдану шкоду (збитки).
Перевіряючи правильність застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах, колегія суддів зазначає наступне.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення правовідносин; далі - Закон № 2939-XII).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття  зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (в редакції, чинній на час виникнення правовідносин; далі - Порядок № 550).
Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. 
Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Системний аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю уповноважений здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти підконтрольній установі обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.
При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. 
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. При цьому наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, а також Верховного Суду у постановах від 23 квітня 2019 року у справі № 820/339/17 та від       28 березня 2019 року у справі № 813/1745/17.
Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 за позовом Комунального підприємства «Харківський метрополітен» до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги. 
Отже, підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання без додаткових заходів лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних зі стягненням виявлених у ході перевірки збитків.  
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. 
У справі, що розглядається, відповідачем пред`явлено ДП «Запорізьке лісомисливське господарство» вимогу щодо усунення виявлених порушень законодавства, в оскаржених пунктах якої вказано на виявлені збитки та їхній розмір, і зобов`язано позивача вчинити дії, направлені на відшкодування такої шкоди (збитків).
Тобто відповідачем у спірних пунктах вимоги вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства. 
Водночас, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. 
Щодо вимоги відповідача привести штатний розпис відповідно до вимог Тимчасових нормативів чисельності працівників лісового господарства, затвердженого наказом Державного комітету лісового господарства України від 30 липня 2002 року № 96, то позивачем не заперечується сам факт перевищення ДП «Запорізьке лісомисливське господарство» вказаного нормативу та пояснюється таке перевищення узгодженням штатної кількості працівників підприємства із Запорізьким обласним управлінням лісового та мисливського господарства. Відтак, обґрунтованість доводів Держфінінспекції щодо невідповідності штатного розпису позивача вимогам чинного законодавства під час судового розгляду справи не спростовано.
Таким чином, суд апеляційної інстанції правильно вирішив спір та не допустив неправильного застосування норм матеріального права, які могли б привести до ухвалення незаконного рішення, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. 
Відповідно до частини третьої статті 343 КАС України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Керуючись статтями 343, 349, 350, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд 
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу Державного підприємства «Запорізьке лісомисливське господарство» залишити без задоволення, постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2015 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                        І.А. Гончарова

Судді                                        І.Я. Олендер

                                                                                                              Р.Ф. Ханова