ПОСТАНОВА
Іменем України

21 жовтня 2019 року 
Київ
справа №317/3590/17(2-а/317/120/2017)
адміністративне провадження №К/9901/60937/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №317/3590/17(2-а/317/120/2017)
за позовом ОСОБА_1 до Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Чабаненко С.В., суддів: Чумак С.Ю., Юрко І.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.  ОСОБА_1 звернулася в суд з позовом до Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області, в якому просила:
1.1. визнати протиправними дії Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою;
1.2. зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки (сільськогосподарського призначення, вид угідь - рілля), розташованої на території села Володимирівське Запорізького району Запорізької області, Широківська сільська рада (у межах населеного пункту), орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що рішенням шостої сесії сьомого скликання Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 23.01.2017 №19 за результатами розгляду її звернення на виконання постанови Запорізького районного суду Запорізької області від 23.01.2017 у справі № 317/5032/16-а, позивачці відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1200 га, розташованої на території с. Володимирівське. Підставою для відмови стала невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законодавства, а саме - відсутність плану зонування або детального плану території с.Володимирівське Запорізького району Запорізької області. Таке рішення позивач вважає необґрунтованим та незаконним оскільки у своєму зверненні просила надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, а не для містобудівних потреб, тому відсутність плану зонування або детального плану території с. Володимирівське Запорізького району Запорізької області не впливає на можливість позитивного вирішення даного питання. Крім того, рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідачем прийняте вдруге без врахування висновків, викладених у судовому рішенні Запорізького районного суду Запорізької області від 23.01.2017 по справі № 317/5032/16-а. Таким чином, ОСОБА_1 вважає, що її право має бути належним чином захищеним шляхом зобов`язання відповідача надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. Рішенням Запорізького районного суду Запорізької області від 3 квітня 2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні не перешкоджає в розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Отже, звернувшись до суду з даним позовом, позивачка намагалася усунути перешкоди у реалізації її права, якої у дійсності немає.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року суд вирішив: 
5.1. Рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 03 квітня 2018 року по справі № 317/3590/17(2-а/317/120/2017)- скасувати.
5.2. Адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнити.
5.3. Визнати протиправним та скасувати рішення Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області № 19 від 31.08.2017 року щодо відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення, вид угідь - рілля, розташованої на території села Володимирівське Запорізького району Запорізької області, Широківської сільської ради (у межах населеного пункту) орієнтовною площею 0,12 га, для ведення садівництва.
5.4. Зобов`язати Широківську сільську раду Запорізького району Запорізької області прийняти рішення щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення, вид угідь - рілля, розташованої на території села Володимирівське Запорізького району Запорізької області, Широківської сільської ради у межах населеного пункту, орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва.
6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що позивач уже оскаржувала відмову суб`єкта владних повноважень з тих самих підстав у видачі їй дозволу на розробку проекту землеустрою. Рішенням суду, яке набрало законної сили, було визнано таку відмову протиправною. У даному випадку, позивачу вдруге відмовлено у видачі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки з тих же підстав. Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що належним захистом порушеного права позивача буде зобов`язати Широківську сільську раду Запорізького району Запорізької області прийняти рішення щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, Широківська сільська рада Запорізького району Запорізької області звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.
8. Верховний Суд ухвалою від 12 вересня 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року.
9. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без  змін.
10. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:
10.1.          Оскаржувані дії відповідача щодо відмови у наданні дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є правомірним, оскільки неможливо надати такий дозвіл через відсутність містобудівної документації села Володимирівське Запорізького району Запорізької області;
10.2.          обставини, які лягли в основу постанови Запорізького районного суду Запорізької області від 23.01.2017 у справі № 317/5032/16-а, відмінні від тих, на які посилається позивач у даній справі;
10.3.           зобов`язуючи відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, суд апеляційної інстанції втрутився у дискреційні повноваження Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області;
10.4.           відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не перешкоджає самостійній розробці проекту відведення земельної ділянки. Зважаючи на викладене, права позивача у даній справі не порушені, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11.  21 вересня 2016 року позивач звернулася до Володимирівської сільської ради Запорізького району Запорізької області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки (сільськогосподарського призначення, вид угідь - рілля) розташованої на території Володимирівської сільської ради (у межах населеного пункту), орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва.
До клопотання, в порядку ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України, були долучені: копія паспорта, ідентифікаційного номеру та графічний матеріал, на якому зазначалося бажане місце розташування земельної ділянки.
Вказане клопотання Володимирівською сільською радою було отримано 27.09.2016 року.
12. Рішенням вісімнадцятої сесії сьомого скликання Володимирівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 24 жовтня 2016 року № 24 відмовлено у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва на підставі того, що вказана земельна ділянка буде перекривати виїзд із земельних ділянок №5, №7 та неможливості вирішення даного питання без детального плану населеного пункту.
13. 23.01.2017 року Запорізьким районним судом Запорізької області у справі №317/5032/16-а ухвалена постанова, відповідно до якої задоволено позов ОСОБА_1 до Володимирівської сільської ради Запорізького району Запорізької області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії. Із зазначеною постановою суду позивач звернулася до Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області, створена відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», до якої увійшла територіальна громада с.Володимирівське.
14. 31.08.2017 року на шостій сесії сьомого скликання Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області розглянуто звернення позивача на виконання постанови Запорізького районного суду Запорізької області від 23.01.2017 року у справі №317/5032/16-а. За результатами розгляду прийнято рішення №19 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1200 га, розташованої на території с.Володимирівське для ведення садівництва, у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам чинного законодавства України, а саме: відсутністю плану зонування або детального плану території с.Володимиівське, Запорізького району Запорізької області.  

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
16. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
17. Предметом розгляду у даній справі є відмова Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам чинного законодавства України, а саме - у зв`язку з відсутністю плану зонування або детального плану території с. Володимирівське Запорізького районну Запорізької області.
18.  Судами встановлено, що відповідно до довідки управління Держгеокадастру у Запорізькому районі Запорізької області (ар.с. 14), земельна ділянка, щодо якої заявлено зазначене клопотання, розташована в межах населеного пункту с. Володимирівське та, з урахуванням положень ст. 22 Земельного кодексу України, віднесена до земель сільськогосподарського призначення (рілля).
Згідно статті 35 Земельного кодексу України, громадяни України із земель державної і комунальної власності мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва. Земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.
Частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до частини 7 статті 118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
З аналізу наведених норм вбачається, що обов`язок суб`єкта владних повноважень надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки обмежений лише підставами, визначеними ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України. Разом з тим, такі підстави не пов`язані з обставинами чи подіями, виникнення яких залежить від волевиявлення суб`єкта владних повноважень.
19. Так, підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідачем зазначено відсутність плану зонування або детального плану території населеного пункту в межах якого розташована відповідна земельна ділянка.
20. Поняття план зонування території та детального плану території наведено у статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Так, план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Відповідно до частини 1 статті 16 даного Закону, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
За змістом положень статей 18, 19 цього Закону план зонування території та детальний план у межах населеного пункту розробляється для містобудівних потреб та затверджується органами місцевого самоврядування та виконавчими органами рад відповідно.
21. З оскаржуваного рішення відповідача вбачається, що будь-яких зауважень стосовно поданих позивачем до клопотання документів, зокрема щодо невідповідності місця розташування об`єкта вимогам конкретних законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, дане рішення не містить. Обставина, яку відповідач вказує як підставу для відмови у наданні дозволу - відсутність плану зонування або детального плану території відповідного населеного пункту, не залежить від волевиявлення позивача та не доводить наявність тих обов`язкових умов, з якими законодавець пов`язує можливість відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
22. Частиною 11 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що у разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що відмова відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не ґрунтується на приписах законодавства та порушує права та інтереси позивача та, відповідно,  може бути оскаржена до суду.
Таким чином, доводи касатора про відсутність у позивача права на звернення до суду з даним позовом є необґрунтованими.
23. Стосовно способу захисту порушеного права шляхом зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення колегія суддів зазначає наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Запорізького районного суду Запорізької області від 23.01.2017 у справі № 317/5032/16-а, адміністративний позов ОСОБА_1 до Володимирівської сільської ради Запорізького району Запорізької області (територіальна громада с. Володимирівське увійшла до складу новоствореної Широківської об`єднаної територіальної громади Запорізького району Запорізької області згідно Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад») про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії задоволено. Визнано протиправними дії відповідача щодо відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва та зобов`язано відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою   
Враховуючи закріплений у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод принцип юридичної визначеності, а також положення ст. 124 Конституції України, згідно з яким судові рішення є обов`язковими до виконання на всій території України, рішення суду, доки воно не скасовано в апеляційному або касаційному порядку або не переглянуто компетентним судом в іншому порядку, визначеному процесуальним законом, в межах провадження у справі, в якій воно ухвалено, не може бути поставлено під сумнів.
Зазначене вище рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 23.01.2017 року набрало законної сили, а тому висновки, викладені у ньому, є обов`язковими для врахування органом, який має його виконувати.
Зі змісту вказаного рішення вбачається, що ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва на підставі того, що вказана земельна ділянка буде перекривати виїзд із земельних ділянок №5, №7 та неможливості вирішення даного питання без детального плану населеного пункту.
Вказаним обставинам була надана відповідна правова оцінка  при вирішення справи №317/5032/16-а.
Відповідно, позивач мав обґрунтовані сподівання на належний захист порушеного права при повторному зверненні до Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою з урахуванням висновків, викладених у рішенні Запорізького районного суду Запорізької області від 23.01.2017 у справі № 317/5032/16-а.
Відповідно до частин 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до ч.3 ст. 245 КАС України у разі скасування індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
При цьому, аналіз зазначених норм свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача і необхідність їх відновлення.
У спірних правовідносинах, праву позивача розробити документацію з землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для садівництва кореспондує обов`язок відповідача надати такий дозвіл або прийняти вмотивоване рішення про відмову у його видачі.
Як встановлено вище, позивач вже оскаржував відмову суб`єкта владних повноважень з тих самих підстав у видачі йому дозволу та рішенням суду, яке набрало законної сили, було визнано таку відмову протиправною.
У даному випадку, позивачу вдруге відмовлено у видачі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки з тих же підстав.
Зважаючи на протиправну поведінку відповідача, а саме - невиконання ним обов`язку, передбаченого приписами діючого законодавства, та неврахування рішення суду, що набрало законної сили, суд апеляційної інстанції дійшов правомірного висновку, що в даному випадку ефективним способом захисту порушеного права буде зобов`язання відповідача вчинити дії - прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки позивачу вдруге відмовлено у видачу такого дозволу з підстав, не передбачених законом.
24. Таким чином суд апеляційної інстанції дійшов правомірного висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.          
25. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
26. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
27. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
28. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Широківської сільської ради Запорізького району Запорізької області - залишити без задоволення.
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року по справі №317/3590/17(2-а/317/120/2017) - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       А.Ю. Бучик 
                                                                      Л.В. Тацій