ПОСТАНОВА
Іменем України

21 листопада 2019 року 
Київ
справа №805/5184/15-а
адміністративне провадження №К/9901/14798/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №805/5184/15-а
за позовом Публічного акціонерного товариства "Азовзагальмаш" до Головного управління Держпраці у Донецькій області про скасування наказу, зобов`язання утриматись від вчинення певних дій, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Азовзагальмаш" 
на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 31.03.2016, ухвалену судом у складі судді Бабіча С.І.
та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14.06.2016,  постановлену судом у складі колегії суддів: головуючого судді: Сухарька М.К., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г.,-
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. Публічне акціонерне товариство "Азовзагальмаш" (далі - позивач,                                              ПАТ "Азовзагальмаш") звернулось до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Донецькій області (далі - відповідач), в якому просило: скасувати наказ від 30.11.2015 №154 "Про проведення позапланової перевірки ПАТ "Азовзагальмаш" та зобов`язати відповідача утриматись від проведення позапланової перевірки                          ПАТ "Азовзагальмаш".
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на протиправність спірного наказу про проведення перевірки, зважаючи на встановлення мораторію на проведення перевірок, відповідно до положень статті 3 Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" від 01.09.2014 №1669-VII   (далі - Закон №1669), за відсутності дозволу Кабінету Міністрів України, який передбачений пунктом 8 Прикінцевих положень Закону   України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України" від 28.12.14 №76-VII (далі - Закон №76-VII).
2. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 31.03.2016, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 14.06.2016, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
3. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 31.03.2016 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14.06.2016 та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги ПАТ "Азовзагальмаш".
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на виконання доручення Державної служби України з питань праці від 28.10.2015 №3876/6/43-06/6/ДП-15 відповідачем прийнято наказ від 30.11.2015 №154 про проведення позапланової перевірки ПАТ "Азовзагальмаш" в період з 01.12.2015 по 05.12.2015 з питань дотримання вимог законодавства про працю у частині своєчасності та повноти виплати заробітної плати.
Підставою для призначення вказаної перевірки слугувало колективне звернення до Головного управління Держпраці в Донецькій області щодо невиплати заробітної плати працівникам ПАТ "Азовзагальмаш" за період з серпня 2014 року по момент звернення (жовтень  2015 року).
30.11.2015 відповідачем була пред`явлена позивачу вимога №04.1/08 про надання документів для проведення перевірки стосовно виплати заробітної плати за період з 01.08.2014  по 01.12.2015.
04.12.2015 уповноваженою особою відповідача складено акт виходу з позаплановою перевіркою ПАТ «Азовзагальмаш» із зазначенням факту недопуску представника відповідача до проведення перевірки позивача.
Вважаючи наказ про проведення перевірки протиправним ПАТ «Азовзагальмаш» звернулось до суду з даним позовом.
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА ДРУГОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог виходили з відповідності спірного наказу про призначення позапланової перевірки позивача вимогам законодавства, зважаючи на те, що позивач належить до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику, у зв`язку з чим, мораторій на проведення позапланових перевірок на нього не розповсюджується. Крім того, суди виходили з того, що підставою для призначення перевірки слугувало колективне звернення фізичних осіб щодо порушення позивачем їх законних прав, що узгоджується з вимогами абзацу 4 частини першої    статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
6. В обґрунтування касаційної скарги позивач посилається на відсутність встановлених законом підстав призначення позапланової перевірки, зважаючи на те, що ступінь ризику підприємства впливає лише на призначення планових перевірок, а тому не є критерієм для призначення позапланової перевірки. Крім того, позивач посилається на те, що колективне звернення на підставі якого винесено спірний наказ не могло бути підставою для призначення перевірки, оскільки контролюючим органом не перевірено відомості викладені у такому зверненні, а особи, які звернулись з таким зверненням не перебувають трудових відносинах з позивачем.
7. Відповідач надіслав відзив на касаційну скаргу позивача, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, з посиланням на її необґрунтованість.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
8.  Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
9. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов таких висновків.
10. Відповідно до частини першої    статті 259 Кодексу законів про працю України   державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого   постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96   (далі - Положення № 96) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Основними завданнями Держпраці є: 1) реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб; 2) здійснення комплексного управління охороною праці та промисловою безпекою на державному рівні; 3) здійснення державного регулювання і контролю у сфері діяльності, пов`язаної з об`єктами підвищеної небезпеки; 4) організація та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері функціонування ринку природного газу в частині підтримання належного технічного стану систем, вузлів і приладів обліку природного газу на об`єктах його видобутку та забезпечення безпечної і надійної експлуатації об`єктів Єдиної газотранспортної системи (пункт 3 Положення № 96).
Відповідно до пункту 6 Положення №96 Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об`єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці.
11. Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений   Наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012      № 390   (далі - Порядок №390)
12. Згідно з пунктом 1 Порядку №390 цей Порядок встановлює процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці (далі - Держпраці України) та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах повноважень, визначених Конвенціями Міжнародної організації праці №81            1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 08.09.2004 №1985-IV, та №129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 08.09.2004 №1986-IV, Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності",   постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.2010 №1059   „Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)", Положенням про Державну інспекцію України з питань праці, затвердженим   Указом Президента України від 06.04.2011 №386.
13.  Згідно з частиною третьою Порядку №390 інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених   Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Планові перевірки проводяться з періодичністю, яка визначається відповідно до Критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю), наведених у   додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 17.11.2010 №1059.
Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.
14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, Держпраці України листом від 28.10.2015 №3876/6/43-06/6/ДП-15 повідомило відповідача про те, що надає згоду на проведення позапланової перевірки ПАТ "Азовзагальмаш", підставою для призначення якої стало колективне звернення ОСОБА_1 та інших про порушення підприємством вимог трудового законодавства.
15. Згідно з статтею 5 Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 №393/96-ВР звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне).
Звернення може бути усним чи письмовим.
Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв`язку (електронне звернення).
У зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
Звернення, оформлене без дотримання зазначених вимог, повертається заявнику з відповідними роз`ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою   статті 7 цього Закону.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, метою проведення спірних заходів контролю була безпосередньо перевірка обставин, викладених у зверненні (невиплата заробітної плати працівникам підприємства за період з серпня 2015 року по листопад 2015 року), що відповідає наведеним вище нормам та спростовує доводи позивача щодо необґрунтованості колективного звернення ОСОБА_1 та інших щодо порушення позивачем вимог трудового законодавства, а відповідно, відсутності підстав для проведення перевірки.
15. Щодо посилання позивача на наявність мораторію на проведення перевірок, встановленого   статтею 3 Закону №1669, суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 3 Закону №1669 органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику.
При цьому, Закон №1669 не встановлює для Кабінету Міністрів України обов`язку затвердити відповідні критерії ступенів ризику, а містить відсилочну норму, яка передбачає застосування вже затверджених критеріїв.
16. Відповідні критерії визначено   постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.2010 №1059 "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)"   (далі - Постанова №1059).
17. Згідно з пунктом 3 Постанови №1059   до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику відносяться суб`єкти:
1) які мають заборгованість із виплати заробітної плати більше 60 календарних днів;
2) із чисельністю до 50 осіб включно, у яких 60 і більше відсотків працівників одержують заробітну плату на рівні або нижче законодавчо встановленого розміру мінімальної заробітної плати;
3) із чисельністю від 51 до 250 осіб включно, у яких 45 і більше відсотків працівників одержують заробітну плату на рівні або нижче законодавчо встановленого розміру мінімальної заробітної плати;
4) із чисельністю 251 та більше осіб, у яких 30 і більше відсотків працівників одержують заробітну плату на рівні або нижче законодавчо встановленого розміру мінімальної заробітної плати;
5) кількість найманих працівників яких недостатня для існуючого обсягу виробництва (виконання робіт, надання послуг);
6) у яких за результатами останньої планової або позапланової перевірки виявлено грубі порушення вимог законодавства про працю, що мають ознаки злочинів, передбачених статтями   172,   173   і   175 Кримінального кодексу України;
7) у яких розбіжності між фактичними показниками чисельності працюючих і заробітної плати та показниками звітності, поданої до органів державної влади, становлять 10 і більше відсотків.
18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПАТ "Азовзагальмаш", станом на 01.11.2015 мало заборгованість з виплати заробітної плати в сумі 79 014,20 тис. грн, з яких заборгованість, утворена за попередні роки - 11 809, 80 тис. грн, кількість працівників, яким своєчасно не виплачено заробітну плату - 6 899, що підтверджується витягом зі статистичної довідки (експрес-випуск "Стан виплати заробітної плати працівникам Донецької області на 01.11.2015").
19. Таким чином, враховуючи, що позивач мав заборгованість з виплати заробітної плати більше 60 календарних днів, він, відповідно до пункту 1 частини третьої  Постанови №1059 вважається таким, що відноситься до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику, що у свою чергу, виключає розповсюдження на нього норми про мораторій на перевірки, відповідно до   статті 3 Закону №1669.
20. Виходячи з викладеного, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що мораторій на проведення перевірок встановлений Законом №1669 не розповсюджується на позапланові перевірки суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику, а відповідно і на позивача.
21. Щодо посилань позивача на   постанову Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 №408, то колегія суддів вважає їх помилковими, оскільки така постанова за своєю суттю є регуляторним актом із визначеним строком дії, прийнятим, в даному випадку, на виконання   статті 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 16.01.2014 № 719-VII, якою передбачено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.
Статтею 3 Бюджетного кодексу України   передбачено, що бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.
22. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин дія   постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 №408   була припинена. А відтак посилання скаржника на те, що на момент винесення спірного наказу про призначення позапланової перевірки існувало законодавче обмеження на проведення таких перевірок, є помилковими.
23. Крім того, судами попередніх інстанцій обґрунтовано відхилено посилання  позивача на пункт 8 Прикінцевих положень    Закону України від 28.12. 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", згідно з яким перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, оскільки вказана норма обмежує свою дію у часі проміжком січень-червень 2015 року, а спірний наказ було прийнято відповідачем 30.11.2015, що виключає можливість її застосування до спірних правовідносин.
24. Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки відповідач мав законні підстави для винесення спірного наказу про призначення позапланової перевірки позивача.
25.У ході розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну оцінку доказам, наданим сторонами та зібраним судами на підставі та у відповідності до вимог Кодексу адміністративного судочинства України та іншим обставинами.
26. Судами попередніх інстанцій в повній мірі встановлено фактичні обставини справи, надано об`єктивний та обґрунтований їх аналіз з урахуванням доводів наведених сторонами у справі, тому відсутні підстави вважати, що обставини справи встановлено неповно чи неправильно, а отже і наведені скаржником доводи в касаційній скарзі щодо цього не спростовують правильних по суті висновків судів попередніх інстанцій.
27. Разом з тим, суди попередніх інстанцій обґрунтовуючи висновок про правомірність дій відповідача щодо проведення перевірки застосували положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877). Однак, відповідно до положень статті 2 Закону №877 (в редакції від 01.09.2015, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. 
Викладене свідчить про помилковість застосування судами попередніх інстанцій положень Закону №877.
28. Згідно з приписами статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
29. Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної підлягає зміні, що полягає у виключенні з мотивувальної частини судових рішень висновків про застосування до спірних правовідносин положень Закону №877, із залишенням без змін судових рішень в іншій частині.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Азовзагальмаш" задовольнити частково.
Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 31.03.2016 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14.06.2016 у справі №805/5184/15-а змінити, виключивши з мотивувальної частини висновок суду про застосування до спірних правовідносин Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V, в іншій частині рішення судів першої та апеляційної інстанцій  - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик
Л.В. Тацій, 
Судді Верховного Суду