ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 жовтня 2019 року 
м. Київ

Справа № 923/35/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Банаська О. О. - головуючого, Катеринчук Л. Й., Пєскова В. Г.
за участю секретаря судового засідання Солоненко А. В.

за участю представників:
сторін: не з`явилися
за участю прокурора: Томчук М. О.

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.06.2019
у складі колегії суддів: Таран С. В. (головуючої), Будішевської Л. О.,                 Мишкіної М. А.

у справі за позовом: керівника Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області
до відповідача: Фермерського господарства "ІНКАС"
про визнання недійсним договору оренди та зобов`язання повернути майно

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст і підстави наведених у позові вимог
1. У січні 2019 року керівник Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області звернувся з позовом в інтересах держави в особі Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області до Фермерського господарства "ІНКАС" в якому просив визнати недійсним на майбутнє укладений 04.08.2017 між Хлібодарівською сільською радою Чаплинського району Херсонської області та Фермерським господарством "ІНКАС" договір оренди          № 25 частини внутрішньогосподарської меліоративної системи (НС № 7 К-17,            НС № 11 Р -2) вартістю 16 944 641,00 грн, яка розташована в адміністративних межах Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області, а також зобов`язати Фермерське господарство "ІНКАС" повернути Хлібодарівській сільській раді Чаплинського району Херсонської області індивідуально визначене майно - частину внутрішньогосподарської меліоративної системи (НС № 7 К-17, НС № 11 Р -2) вартістю 16 944 641,00 грн, що належить на праві комунальної власності територіальній громаді Хлібодарівської сільської ради шляхом підписання акта прийому-передачі.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що укладений між Хлібодарівською сільською радою Чаплинського району Херсонської області та Фермерським господарством "ІНКАС" договір оренди комунального майна суперечить вимогам законодавства, оскільки розмір орендної плати визначено сторонами з порушенням вимог Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України            № 786 від 04.10.1995. Крім того, сторонами оспорюваного правочину не узгоджено всіх істотних умов, передбачених для такого договору Законом України "Про оренду державного та комунального майна", зокрема, в договорі відсутня умова про страхування орендарем орендованого ним майна.
3. Прокурор стверджував, що Хлібодарівська сільська рада Чаплинського району Херсонської області, уклавши оспорюваний договір з порушенням приписів законодавства та на економічно невигідних для неї умовах, не вжила жодних заходів щодо приведення договору у відповідність до вимог закону або визнання вказаного правочину недійсним, чим спричинила шкоду інтересам держави, тому, з огляду на неналежне здійснення органом місцевого самоврядування своїх повноважень, вбачаються підстави для представництва в суді інтересів держави в особі Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області.
4. Правовою підставою позову керівник Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області визначив положення статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 3, 10, 19, 24 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", статтей 180, 207 Господарського кодексу України, статей 203, 204, 216, 236, 785 Цивільного кодексу України. 
Фактичні обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
5. За позовною заявою керівника Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області Господарським судом Херсонської області 16.01.2019 відкрито провадження у справі № 923/35/19.
6. Місцевий господарський суд дослідив підстави участі прокурора у справі та в ухвалі про відкриття провадження зазначив, що у позовній заяві прокурором вказано, що цей позов є заходом прокурорського реагування та спрямований на захист економічних інтересів держави в особі територіальної громади Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області, якій спричинено шкоду внаслідок користування орендарем комунальним майном в порушення вимог діючого законодавства України, що призвело до втрат місцевого бюджету через неправильне визначення розміру орендної плати за користування комунальним майном. 
7. Прокурор посилався, зокрема, на лист Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області № 209/2-1906.12.2018 яким прокуратуру повідомлено, що окреме рішення про передачу в оренду Фермерському господарству "ІНКАС" зрошувальної мережі не приймалось; методика розрахунку і порядок використання плати за оренду комунального майна, положення про порядок передачі в оренду об`єктів комунального майна Хлібодарівською сільською радою не затверджувались, тому під час передачі в оренду комунального майна Хлібодарівська сільська рада керувалась Законом України "Про оренду державного та комунального майна" та постановою Кабінету Міністрів України № 786 від 04.10.1995 "Про Методику розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу".
8. До позовної заяви було додано лист № 110/4869вих18 від 18.12.2018, згідно з яким Генічеська місцева прокуратури Херсонської області повідомила Хлібодарівську сільську раду Чаплинського району Херсонської області про те, що укладений між цим органом місцевого самоврядування та Фермерським господарством "ІНКАС" договір № 25 від 04.08.2017 суперечить вимогам законодавства, що зумовлює наявність підстав для вжиття органами прокуратури заходів реагування для визнання вказаного договору недійсним та зобов`язання повернути орендоване майно шляхом подання відповідного позову до Господарського суду Херсонської області.
9. Відтак, судом було враховано доводи прокурора, що спірний договір діє більше року, а органом місцевого самоврядування не вжито заходів для приведення його до вимог законодавства або визнання недійсним, що за твердженням прокурора вказує на неналежне здійснення відповідних повноважень Хлібодарівською сільською радою Чаплинського району Херсонської області.
10. Оцінивши наведені у позові доводи та докази суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурором обґрунтовано наявність виключних підстав для здійснення представництва інтересів держави у спірних правовідносинах та необхідність їх захисту відповідно до вимог статі 23 Закону України "Про прокуратуру".
11. Вирішуючи справу по суті місцевий господарський суд встановив, зокрема, що 04.08.2017 між Хлібодарівською сільською радою (Орендодавець) та Фермерським господарством "ІНКАС" (Орендар) укладено договір оренди № 25 індивідуально визначеного майна, що належить до комунальної власності Хлібодарівської сільської ради (далі - договір № 25 від 04.08.2017), відповідно до пункту 1.1 якого Орендодавець передає, а Орендар приймає в строкове платне користування окреме індивідуально визначене майно комунальної власності, а саме: об`єкти внутрішньогосподарської меліоративної системи, розташовані на території Хлібодарівської сільської ради: НС № 7 К-17 (загальна балансова вартість складає 7 205 193,00 грн), НС № 11 Р -2 (загальна балансова вартість складає 9 739 448,00 грн).
12. Пунктами 3.1-3.3 договору № 25 від 04.08.2017 передбачено, що орендна плата становить 7 % на рік. 
13. Розмір орендної плати за користування Фермерським господарством "ІНКАС" орендованим майном становить співвідношення загальної вартості (експертної оцінки) майна до загальної кількості зрошуваних гектарів земель, яка використовується для зрошення та помноженої на річну ставку 7 %, що підтверджено розрахунком орендної плати за майно комунальної власності, що утримується на балансі Хлібодарівської сільської ради та є невід`ємною і складовою частиною додатку до укладеного договору № 25 від 04.08.2017.
14. До матеріалів справи додано акт приймання-передачі від 04.08.2017 визначеного договором № 25 від 04.08.2017 майна, зазначений акт підписано уповноваженими представниками сторін та скріплено печатками.
15. Суд першої інстанції також встановив, що спірний договір не містить в собі обов`язкових його істотних умов, таких як страхування орендованого майна, що є порушенням частини 1 статті 10 та частини 3 статті 24 Закону України "Про оренду державного та комунального майна".
Короткий зміст рішення місцевого господарського суду
16. Рішенням Господарського суду Херсонської області від 01.04.2019 у справі № 923/35/19 позов задоволено повністю; визнано недійсним на майбутнє укладений 04.08.2017 між Хлібодарівською сільською радою Чаплинського району Херсонської області та Фермерським господарством "ІНКАС" договір оренди № 25 частини внутрішньогосподарської меліоративної системи                  (НС № 7 К-17, НС № 11 Р -2) вартістю 16 944 641,00 грн, яка розташована в адміністративних межах Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області; зобов`язано Фермерське господарство "ІНКАС" повернути Хлібодарівській сільській раді Чаплинського району Херсонської області індивідуально визначене майно - частину внутрішньогосподарської меліоративної системи (НС № 7 К-17, НС № 11 Р -2) вартістю 16 944 641,00 грн, що належить на праві комунальної власності територіальній громаді Хлібодарівської сільської ради шляхом підписання акта прийому-передачі; стягнуто з Фермерського господарства "ІНКАС" на користь прокуратури Херсонської області 3 842,00 грн судових витрат зі сплати судового збору.
17. Судове рішення мотивоване тим, що оспорюваний договір не відповідає вимогам законодавства через неправильне визначення розміру орендної плати за майно комунальної форми власності та неузгодженням сторонами правочину істотної умови про страхування орендарем орендованого ним майна. Водночас суд першої інстанції зазначив, що в якості реституції відповідач повинен повернути майно, отримане ним на підставі недійсного правочину.
18. Відповідач, Фермерське господарство "ІНКАС" оскаржило це рішення в апеляційному порядку, посилаючись, зокрема на не підтвердження прокурором наявності підстав для представництва у спірних правовідносинах інтересів Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області, недотримання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області про подання позову в інтересах останньої. 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
19. Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.06.2019 апеляційну скаргу Фермерського господарства "ІНКАС" задоволено частково. Рішення Господарського суду Херсонської області від 01.04.2019 у справі № 923/35/19 скасовано. Позов керівника Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області до Фермерського господарства "ІНКАС" про визнання недійсним договору оренди та зобов`язання повернути майно залишено без розгляду.
20. Залишаючи позов керівника Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області без розгляду апеляційний господарський суд послався на положення статті 131-1 Конституції України, статей 53, 74, 226 Господарського процесуального кодексу України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та дійшов висновків, що прокурором ані до місцевого господарського суду, ані до суду апеляційної інстанції не надано будь-яких доказів того, що Хлібодарівською сільською радою Чаплинського району Херсонської області всупереч вимог закону взагалі не здійснюється захист інтересів держави або такий захист здійснюється неналежно.
21. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що при поданні позовної заяви прокурором не дотримано вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" в частині виконання обов`язку щодо попереднього, тобто перед зверненням до суду, повідомлення Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області про подання позову в інтересах останньої, оскільки на підтвердження такого повідомлення до позовної заяви додано адресований Хлібодарівській сільській раді Чаплинського району Херсонської області лист         № 110/4869вих18 від 18.12.2018, що був підготовлений лише через тиждень після підписання 11.12.2018 вищевказаного позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
22. Не погоджуючись з постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.06.2019, заступник прокурора Одеської області звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить оскаржувану постанову скасувати, справу передати на розгляд до суду апеляційної інстанції .
РУХ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. Автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи            № 923/35/19 було визначено колегію суддів Верховного Суду у складі:           Банаська О. О. - головуючого, Катеринчук Л. Й., Пєскова В. Г., що підтверджується витягом з протоколу автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 08.08.2019.
24. Ухвалою від 16.08.2019 касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області залишено без руху та надано строк тривалістю 10 днів для усунення її недоліків - сплати судового збору. 
25. Після подання касатором доказів усунення недоліків касаційної скарги ухвалою Верховного Суду 23.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі № 923/35/19 за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.06.2019 та зупинено провадження у справі до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду судових рішень у справі № 587/430/16-ц.
26. Ухвалою Верховного Суду від 04.10.2019 провадження у справі № 923/35/19 поновлено за клопотанням заступникам прокурора Одеської області та у зв`язку з усуненням обставин, що обумовили його зупинення; датою проведення судового засідання визначено 31.10.2019.
27. У судове засідання 31.10.2019 з`явився прокурор, який надав пояснення та просив оскаржене судове рішення скасувати з підстав, наведених у касаційній скарзі.
28. Інші учасники справи явку повноважних представників у судове засідання не забезпечили, про час та дату судового засідання були сповіщені належним чином. Оскільки, явка представників сторін не була визнана обов`язковою, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшов висновку про можливість розгляду справи за відсутності повноважних представників учасників справи.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
29. Заступник прокурора Одеської області в обґрунтування касаційної скарги зазначає, що судом апеляційної інстанції ухвалено судове рішення з порушенням норм процесуального права, не з`ясовано в повному обсязі обставини справи та безпідставно залишено поза увагою:
- що необхідність подання прокурором позову у цій справі обумовлена порушенням інтересів держави в економічній та соціальній сферах, оскільки наслідком недотримання встановленого законом порядку передачі в оренду об`єкта комунальної власності призвело до недоотримання значних коштів місцевим бюджетом, який є складовою бюджетної системи України;
- нездійснення захисту інтересів держави органом місцевого самоврядування полягає у тому, що уповноважений суб`єкт - Хлібодарівська сільська рада Чаплинського району Херсонської області, за наявності факту порушення інтересів держави, маючи відповідні повноваження для їх захисту, всупереч цим інтересам не вживала жодних заходів щодо приведення умов оспорюваного договору у відповідність до вимог чинного законодавства або визнання його недійсним у судовому порядку;
- прокурор звернувся до суду з даним позовом 14.01.2019 тобто після спливу майже місяця з дня направлення на адресу Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області листа № 110/4869вих18 від 18.12.2018 щодо виявлених порушень та вжиття прокуратурою заходів для визнання договору № 25 від 04.08.2017 недійсним, а позивач факту отримання цього повідомлення не заперечував.
Доводи інших учасників справи
30. Від інших учасників відзивів на касаційну скаргу станом на 31.10.2019 не надійшло. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
31. Відповідно до статті 300 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. 
32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
33. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
34. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
35. У статті 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. 
36. Згідно зі статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
37. У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону).
38. Частинами 1, 3 статті 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
39. Відповідно до статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 
40. Системне тлумачення положень статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
41. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
42. З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131^1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. 
43. Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).
44. Ураховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом (аналогічна правова позиція викладена у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18).
45. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (частина 4 статті 53 ГПК України).
46. У частині 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
47. Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Визначальним для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
48. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
49. З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 вказаного Рішення).
50. Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
51. Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18).
52. В контексті зазначених положень та спірних правовідносин вбачається, що інтереси держави полягають не тільки у сфері реалізації компетенції органів державної влади, але й спрямовані на забезпечення гарантій місцевого самоврядування та ефективного функціонування його інститутів задля захисту та реалізації прав і свобод територіальних громад, зокрема у економічній і соціальній сферах, фінансування яких відбувається в тому числі за рахунок коштів отриманих від оренди об`єктів комунального майна. 
53. Отже, Хлібодарівська сільська рада Чаплинського району Херсонської області, як орган наділений правомочностями власника щодо переданого в оренду майна та отримувач орендної плати за договором № 25 від 04.08.2017, є саме тим органом, який уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, зокрема щодо захисту інтересів територіальної громади, ефективного використання об`єктів комунальної власності та дотримання вимог законодавства при вчиненні правочинів щодо розпорядження майном, яке перебуває у комунальній власності й становить майнову основу місцевого самоврядування.
54. Скасовуючи рішення місцевого господарського суду, суд апеляційної інстанції зазначив, що звертаючись до суду, прокурор повинен обґрунтувати та довести наявність підстав для здійснення представництва. Саме лише посилання в позовній заяві прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, не достатньо для встановлення судом правових підстав для представництва.
55. Водночас, посилаючись на необхідність подання прокурором доказів (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України; вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо), апеляційний суд не врахував, що перелік таких доказів не є вичерпним, а його звуження до наведених прикладів може призвести до штучного обмеження права на судовий захист.
56. Із наведених вище положень законодавства вбачається, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. 
57. "Неналежність" здійснення такого захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача (аналогічна правова позиція наведена у постановах Верховного Суду від 04.04.2019               № 914/882/17, від 22.10.2019 № 926/979/19).
58. Прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист відповідних прав та інтересів (аналогічна правова позиція наведена у постанові Верховного Суду від 16.04.2019 у справі № 910/3486/18).
59. Як встановлено судами попередніх інстанцій, в обґрунтування наявності підстав для представництва в суді інтересів держави в особі Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області прокурор посилався на те, що цей орган місцевого самоврядування, уклав оспорюваний договір з порушенням вимог законодавства та на економічно невигідних для орендодавця умовах, що спричинило шкоду інтересам держави та свідчить про неналежне здійснення органом місцевого самоврядування своїх повноважень.
60. Також прокурор зазначив, що спірний договір діє більше року, а органом місцевого самоврядування не вжито належних заходів щодо приведення його до вимог чинного законодавства або визнання недійсним, що за твердженням прокурора вказує на неналежне здійснення відповідних повноважень Хлібодарівською сільською радою Чаплинського району Херсонської області.
61. На підтвердження підстав позову прокурором додано, зокрема лист Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області від 06.12.2019 № 209/2-19 щодо правових підстав укладення оспорюваного договору оренди та примірник адресованого позивачу повідомлення (лист          № 110/4869вих18 від 18.12.2018) про подання прокурором позову про визнання цього договору недійсним, яким судом першої інстанції надано відповідну юридичну оцінку. 
62. Отже, звертаючись до суду із цим позовом, прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 ГПК України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави в суді, визначив, у чому саме полягає порушення інтересів держави та правильно визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. При цьому прокурором зазначено, що Хлібодарівською сільською радою Чаплинського району Херсонської області самостійно заходи щодо усунення порушень інтересів держави, в тому числі у судовому порядку, не вживалися.
63. Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятої 19.09.2012 на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
64. Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, пункт 35).
65. Між тим Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
66. .Відтак, виходячи із наведених правових положень та обставин цієї справи, колегія суддів Верховного Суду вважає, що незалежно від змісту доводів Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області по суті спору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та забезпечив захист інтересів територіальної громади, свідчить про те, що орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо приведення у відповідність до вимог законодавства орендних правовідносин, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів як держави, так і значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що за встановлених у справі обставин відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини. (аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 зі справи № 903/129/18).
67. Відповідно до абзацу третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
68. Залишаючи позов керівника Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області без розгляду апеляційний господарський суд зазначив, зокрема, що при поданні позовної заяви прокурором не дотримано вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" в частині виконання обов`язку щодо попереднього, тобто перед зверненням до суду, повідомлення суб`єкта владних повноважень про подання позову, оскільки на підтвердження такого повідомлення до позовної заяви додано адресований Хлібодарівській сільській раді Чаплинського району Херсонської області лист № 110/4869вих18 від 18.12.2018, що був підготовлений через тиждень після підписання 11.12.2018 вищевказаного позову.
69. Натомість, як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, позов керівника Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі Хлібодарівській сільській ради Чаплинського району Херсонської області поданий до суду 14.01.2019, дійсно датований 11.12.2018, проте містить посилання на лист прокуратури                    № 110/4869вих18 від 18.12.2018 щодо повідомлення сільської ради про подання позову та в додатках - примірник цього документу. 
70. Тому колегія суддів погоджується з доводами скаржника про помилкове ототожнення судом апеляційної інстанції дати підготовки позову (11.12.2018) з датою звернення прокурора із таким позовом до суду (14.01.2019), що відбулося пізніше ніж здійснено повідомлення прокурора про подання позову (лист                 № 110/4869вих18 від 18.12.2018), та стосовно відсутності заперечень позивача щодо отримання цього повідомлення.
71. Відтак висновок апеляційного господарського суду про невиконання керівником Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області вимог частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення суб`єкта владних повноважень про подання позову не визнається таким, що ґрунтується на всебічно, повно та об`єктивно встановлених обставинах справи.
72. В контексті зазначеного колегія суддів Верховного Суду враховує висновки, наведені у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 25.10.2019 у справі № 911/1107/18 щодо доводів скаржника про відсутність доказів виконання прокурором вимог частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру". 
73. Згідно із частиною 4 статті 11 ГПК України суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
74. У рішеннях Європейського суду з прав людини у справі "Де Куббер проти Бельгії" від 26.10.1984 та у справі "Кастілло Альгар проти Іспанії"                     (Castillo Algar v. Spain, № 79/1997/863/1074) від 28.10.1998 наголошується на тому, що правосуддя має не тільки чинитися, також має бути видно, що воно чиниться. На кону стоїть довіра, яку в демократичному суспільстві суди повинні вселяти у громадськість. Якщо помилка національного суду щодо питань права або факту є настільки очевидною, що її можна кваліфікувати як "явну помилку" (тобто помилку, якої б не міг припуститися розумний суд) вона може порушити справедливість провадження (справа "Хамідов проти Росії" (Khamidov v. Russia), заява № 72118/01).
75. Завданням національних судів є забезпечення належного вивчення документів, аргументів і доказів, представлених сторонами (рішення Європейського суду з прав людини у справі "Ван де Гурк проти Нідерландів" (Van de Hurk v. the Netherlands, заява № 16034/90).
76. Відповідно до статті 236 ГПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
77. З урахуванням наведеного постанову апеляційного господарського суду про залишення без розгляду позову керівника Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі Хлібодарівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області не можна визнати законною та обґрунтованою, оскільки такий висновок зроблено судом без належної оцінки відповідних обставин справи, зазначених прокурором підстав представництва та норм права, які підлягають застосування до даних відносин.
Щодо суті касаційної скарги
78. Ураховуючи наведене вище суд касаційної інстанцій дійшов висновку про задоволення касаційної скарги прокурора.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
79. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
80. Положеннями пункту 1 частини 3 статті 310 ГПК України передбачено, що підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. 
81. За наведених вище обставин, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду дійшов висновку про необхідність задоволення касаційної скарги та скасування постанови суду апеляційної інстанції з направленням матеріалів справи до Південно-західного апеляційного господарського суду на новий розгляд з урахуванням наведеного у цій постанові. 
Щодо судових витрат
82. У зв`язку із задоволенням касаційної скарги та направленням справи на новий розгляд, питання розподілу витрат зі сплати судового збору за подання і розгляд касаційної скарги Верховним Судом відповідно до статті 129 ГПК України не здійснюється.
На підставі викладеного та керуючись статтями 286, 300, 301, 304, 308, 310, 314, 315, 317, 326 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити повністю.
2. Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.06.2019 у справі № 923/35/19 скасувати повністю.
3. Справу направити на новий розгляд до Південно-західного апеляційного господарського суду. 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                            О. О. Банасько
Судді                                                                                                         Л. Й.Катеринчук 
                                                                                                                  В. Г. Пєсков