ПОСТАНОВА
Іменем України

24 жовтня 2019 року 
Київ

справа №326/1062/16-а(2-а/329/18/2017)
адміністративне провадження №К/9901/48160/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г.,  Соколова В.М., 
за участю: 
секретаря судового засідання Фрідманн Н.А.,
позивача - ОСОБА_1 ,
представника відповідача 1 -  Гогунського К.М.,
представників третьої особи Приморської РДА Запорізької області - Белічева С.А. та Смирнова О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 326/1062/16-а(2-а/329/18/2017)
за позовом ОСОБА_1 до Приморської міської ради Приморського району Запорізької області, міського голови міста Приморська Запорізької області Божкової Олени Анатоліївни, треті особи: Запорізька обласна державна адміністрація, Приморська районна державна адміністрація Запорізької області, про визнання дій неправомірними, визнання громадських слухань такими, що не відбулися, визнання рішення протиправним та його скасування
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Чернігівського районного суду Запорізької області від 28 листопада 2017 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді  Поди Н.М., суддів Богослова А.В., Покопцевої Д.О.,
та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Мельника В.В., суддів: Чепурнова Д.В., Сафронової С.В.

УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
У серпні 2016 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Приморського районного суду Запорізької області з позовною заявою до Приморської міської ради Приморського району Запорізької області (надалі - відповідач 1), міського голови міста Приморська Запорізької області Божкової Олени Анатоліївни (надалі - відповідач 2), де просив:
- визнати неправомірними дії міського голови міста Приморськ Приморського району Запорізької області, ОСОБА_2 , з підстав неналежного виконання посадових обов`язків та недотримання встановленої процедури громадського обговорення пропозиції, щодо об`єднаної громади міста Приморськ Приморського району Запорізької області та села Преслав Приморського району Запорізької області з визначенням центру об`єднання в м. Приморськ;
- визнати громадські слухання, що проводилися 06 серпня 2016 року, щодо обговорення пропозиції об`єднання громади міста Приморськ Приморського району Запорізької області та села Преслав Приморського району Запорізької області з визначенням центру м. Приморськ Запорізької області такими, що не відбулися;
- визнати протиправним та скасувати рішення Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 06 серпня 2016 року.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що громадські слухання 06 серпня 2016 року відбулися з грубим порушенням законодавства України та Положення про порядок  громадського обговорення, а саме: не забезпечено ефективного способу інформування більшості учасників  громадських обговорень, м. Приморськ, селищ Набережне, Подспор`є, села Комишуватка, відсутністю можливості громадян ознайомлення з оголошенням на сайті інтернету, не опубліковано оголошення в друкованих засобах масової інформації, місцевій пресі та "Запорізькій правді", призначення громадських слухань на вихідний день; порушення порядку  ведення громадських слухань: склад лічильної комісії створений з порушенням, оскільки до складу лічильної комісії не можуть бути обрані депутати ради, посадові та службові особи місцевого самоврядування, працівники комунальних підприємств, установ, організацій, а  також голова та секретар громадських слухань. Вважає підрахунок голосів незаконним, так як в протокол лічильної комісії внесені недостовірні відомості про кількість голосів, "за" - 132, "проти" - 41, "утримались" - 6,  всього - 179 голосів, а зареєстровано - 201 особа, не враховано - 22 особи.
Підставою адміністративного позову по справі № 326/1062/16-а позивчем визначено втілення, на його думку, неправомірних дій міського голови, які полягали у численних порушеннях порядку проведення громадських слухань 06 серпня 2016 року під час обговорення пропозиції щодо об`єднаної громади міста Приморськ Приморського району Запорізької області та села Преслав Приморського району Запорізької області, що призвело до прийняття Приморською міською радою протиправного рішення від 06 серпня 2016 року «Про схвалення проекту рішення Приморської міської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
Так, запропонований депутатами Приморської міської ради формат добровільного об`єднання територіальних громад села Преслав Преславської сільської ради, села Банівка Банівської сільської ради, селищ Набережне, Комишуватка, Подспор`є та міста Приморськ Приморської міської ради в Приморську територіальну громаду х центром у місті Приморськ, підтриманого рішенням громадських слухань від 02 липня 2016 року протокол № 1, - не прийнято через відмову Банівської сільської ради приймати участь у вказаному добровільному об`єднанні. 
Натомість громадські слухання про надання згоди на добровільне об`єднання в іншому форматі без Банівської сільської ради не проводилися.
Розпорядження міського голови від 04 серпня 2016 року «Про скликання дванадцятої сесії Приморської міської ради сьомого скликання» не оприлюднювалося взагалі ніяким чином та станом на 06 серпня 2016 року на 12-00 годину не було жодним чином доведено до громадськості, що є порушенням вимог статті 4 Регламенту ради, статті 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вимог статей 5, 8, 22, 34, 38 Конституції України. Тому дана сесія відкрита та проведена міським головою з порушенням встановленого законом способу та порядку скликання пленарних засідань сесії, з грубим нехтуванням та порушенням прав громадян Приморської громади та з порушенням прав частини депутатів міської ради, яких не було повідомлено про скликання дванадцятої сесії міської ради 06 серпня 2016 року. Отже рішення дванадцятої сесії міської ради від 06 серпня 2016 року № 1 є протиправним та підлягає скасуванню. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Чернігівського районного суду Запорізької області від 28 листопада 2017 року в задоволенні позову ОСОБА_1 в частині позовних вимог про визнання неправомірними дій міського голови міста Приморськ Приморського району Запорізької області, ОСОБА_2 з підстав неналежного виконання посадових обов`язків та недотримання встановленої процедури громадського обговорення пропозиції, щодо об`єднаної громади та про визнання протиправним та скасування рішення Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 06 серпня 2016 року відмовлено. 
В частині позовних вимог про визнання громадських слухань, що проводилися 06 серпня 2016 року, щодо обговорення пропозиції об`єднання громади міста Приморськ Приморського району Запорізької області та села Преслав Приморського району Запорізької області з визначенням центру м. Приморськ Запорізької області такими, що не відбулися, провадження у справі закрито.
Відмовляючи в задоволенні позову та закриваючи провадження в частині, суд першої інстанції виходив з відсутності порушеного права позивача та невідповідності обраного позивачем способу захисту порушеного права, що передбачений КАС України тим правами, які він намагається захистити, що є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2018 року апеляційна скарга ОСОБА_1 залишена без задоволення, а постанову Чернігівського районного суду Запорізької області від 28 листопада 2017 року залишено без змін.
В частині закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції погодився із доводами суду першої інстанції, оскільки позивач особисто приймав участь у громадських обговореннях, то його право не порушено, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо закриття провадження в цій частині позовних вимог.
В частині відмови у задоволенні позову суд апеляційної інстанції залишаючи постанову суду першої інстанції без змін, виходив із відсутності порушеного права позивача оспорюваними діями та рішеннями органу місцевого самоврядування фактично. За висновками апеляційного суду позивач не погоджується із самим фактом такого об`єднання територіальних громад, що за умови вираження думки більшості осіб, які з`явились на громадські слухання, участь у яких є виключно добровільною, а тому не має правового значення для справи.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. 
17 квітня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Чернігівського районного суду Запорізької області від 28 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2018 року у справі №326/1062/16-а (2-а/329/18/2017) з підстав порушення судами норм матеріального та процесуального права, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначив, що судом першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанцій, закрито провадження у справі в частині позовних вимог з підстав, які не передбачені статтею 157 КАС України. Наголошує на тому, що висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що громадські обговорення є лише формою опитування громадян тієї чи іншої територіальної громади щодо їх ставлення до майбутнього об`єднання, є помилковим та таким, що не відповідають приписам Закону України "Про об`єднання територіальних громад", постанови КМУ № 214 від 08.04.2015 року "Про затвердження Методики формування спроможних громад", які спрямовані на встановлення факту добровільності з боку громадськості на таке об`єднання саме шляхом дотримання відповідної процедури громадських обговорень.
У касаційній скарзі ОСОБА_1 вказує, що судом першої інстанції фактично не надано оцінку викладеним ним у позовній заяві фактам, підтверджених відповідними доказами, та встановленим в ході судового розгляду обставинам. Судами попередніх інстанцій не перевірено оскаржувані дії та рішення відповідачів на відповідність критеріям оцінки  рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, визначених положеннями частини 3 статті 2 КАС України.
17 квітня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., судді Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. від 11 травня  2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Чернігівського районного суду Запорізької області від 28 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2018 року у справі № 326/1062/16-а (2-а/329/18/2017), адміністративне провадження № К/9901/48160/18.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року №597/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27 вересня 2019 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Ухвалою від 30 вересня 2019 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні.
В судовому засіданні позивач вимоги касаційної скарги підтримав та просив їх задовольнити в повному обсязі.
Позиція інших учасників справи. 
29 травня 2018 року представником Приморської міської ради Приморського району Запорізької області Іотовою В.В. подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , де просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. 
В обґрунтування поданого відзиву на касаційну скаргу міською радою зауважено, що громадські слухання 06 серпня 2016 року були проведені із дотриманням положень відповідних законодавчих актів. При цьому позивач був присутнім на усіх громадських слуханнях, що проводились міською радою, та мав змогу висловити свою думку шляхом виступів та шляхом голосування.
29 травня 2018 року Приморською районною державною адміністрацією Запорізької області подано відзив на касаційну скаргу, де підтримують касаційну скаргу ОСОБА_1 та просять її задовольнити, скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
08 червня 2018 року Запорізькою обласною державною адміністрацією подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому просять касаційну скаргу скаржника залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. В обґрунтування поданого відзиву зазначено, що з наданих Приморською міською радою документів слідує, що громадське обговорення було проведене, в ньому взяла участь значна кількість людей, а саме близько 200 осіб, що спростовує доводи позивача про те, що мешканці громади не були повідомлені про проведення громадських слухань. При цьому приписи чинного законодавства не містять будь-яких вимог щодо кворуму представництва громади на громадських обговореннях. Зауважено, що процедура громадських обговорень відбувалась у визначеному законом порядку.
В судовому засіданні представник Приморської міської ради Приморського району Запорізької області проти задоволення касаційної скарги заперечував, просив відмовити у її задоволенні.
Представники Приморської районної державної адміністрації Запорізької області просили касаційну скаргу скаржника задовольнити, скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі.
Третя особа Запорізька обласна державна адміністрація явку уповноважених представників в судове засідання не забезпечила, хоча була належним чином повідомлені про час та місце розгляду справи, направила суду клопотання про розгляд справи без участі їх представника, у зв`язку із обмеженістю фінансування відряджень працівників апарату обласної державної адміністрації.
Відповідно до частини 4 статті 344 КАС України неприбуття учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.
Установлені судом попередніх інстанцій обставини справи.
30 травня 2016 року 14 депутатів Приморської міської ради, звернулися із депутатським зверненням до міського голови м. Приморськ, ОСОБА_2 , яким ініціювали перед Приморською міською радою, процедуру добровільного об`єднання територіальних громад села Преслав Преславської сільської ради, села Банівка Банівської сільської ради, сіл Набережне, Комишуватка, Подспор`є та міста Приморськ Приморської міської ради в Приморську територіальну громаду з центром у місті Приморськ, у зв`язку з чим підготувати проведення громадського обговорення щодо можливості об`єднання територіальних громад у зазначеному вище форматі.
На виконання положень частини 4 статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рішенням дев`ятої сесії сьомого скликання Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 01 червня 2016 року № 1, затверджено Порядок проведення громадських обговорень, з питань добровільного об`єднання територіальних громад (надалі Порядок), який визначає механізм проведення громадського обговорення та основні вимоги до його організації та розгляду узагальнених пропозицій.
Відповідно до рішення Приморської міської ради від 01 червня 2016 року № 2 громадське обговорення вищевказаної пропозиції депутатів Приморської міської ради вирішено провести до 02 липня 2016 року.
Відповідно до Резолюції від 02 липня 2016 року громадських слухань згідно протоколу від 02 липня 2016 року № 1 з питання добровільного об`єднання територіальних громад вирішено, прийняти до відома інформацію, що надійшла від учасників громадських слухань, схвалити та підтримати пропозицію депутатів Приморської міської ради про добровільне об`єднання територіальних громад села Преслав Преславської сільської ради Приморського району, села Банівка Банівської сільської ради Приморського району, сіл Набережне, Подспор`є, Комишуватка та міста Приморськ Приморської міської ради в Приморську територіальну громаду з центром у місті Приморськ. До резолюції долучено реєстраційний лист з прізвищами та підписами 89 громадян, які прийняли участь в громадських обговореннях з питань добровільного об`єднання територіальних громад.
Рішенням одинадцятій сесії сьомого скликання Приморської міської ради від 14 липня 2016 року схвалено ініціативу про добровільне об`єднання територіальних громад у запропонованому депутатами форматі та вирішено звернутися до Банівської сільської ради, Преславської сільської ради з пропозицією про добровільне об`єднання територіальних громад. Контроль за виконанням даного рішення покладено на міського голову.
Рішенням дев`ятої позачергової сесії сьомого скликання Преславської сільської ради Приморського району Запорізької області від 25 липня 2016 року № 1 надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад у ініційованому депутатами Приморської міської ради форматі та делегувано до складу спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад представників територіальної громади с. Преслав, у складі 5 осіб: ОСОБА_16 . , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 . 
02 серпня 2016 року відповідно до протоколу десятої (позачергової) сесії шостого скликання Банівської сільської ради Приморського району Запорізької області рішення щодо об`єднання територіальних громад у ініційованому депутатами Приморської міської ради форматі не прийнято.
04 серпня 2016 року за розпорядженням міського голови Приморської міської ради Приморського району Запорізької області №99/3, створено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, у складі 10 осіб: ОСОБА_17, ОСОБА_18 - заступники міського голови м.Приморськ, ОСОБА_9 , ОСОБА_10 - депутати Приморської міської ради, ОСОБА_11 - член виконавчого комітету Приморської міської ради, ОСОБА_12 - сільський голова с.Преслав, ОСОБА_5 - головний бухгалтер Преславської сільської ради, ОСОБА_14 - депутат Преславської сільської ради, ОСОБА_7 - секретар виконкому Преславської сільської ради, ОСОБА_8 - депутат Приморської районної ради. 
04 серпня 2016 року відповідно до протоколу засідання спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад вирішено, схвалити запропонований ОСОБА_15 - секретарем робочої групи проект рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготувати проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, до 05.08.2016р., доручити Преславському сільському голові, ОСОБА_12 та міському голові м. Приморськ, ОСОБА_2 , забезпечити проведення обов`язкового громадського обговорення підготовлених проектів рішень, щодо добровільного об`єднання територіальних громад. 
04 серпня 2016 року міським головою Приморської міської ради Приморського району Запорізької області ОСОБА_2 видано розпорядження №101/3 про проведення громадських слухань, громадські слухання з питання громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад, підготовленого спільною робочою групою, провести 06 серпня 2016 року о 10:00 год у великій залі Приморської районної ради, розмістити оголошення про проведення громадських слухань на офіційному веб-сайті Приморської районної ради та на дошці оголошень Приморської районної ради, виконавчому комітету Приморської міської ради забезпечити виготовлення та вручення персональних оголошень мешканцям міської ради.
04 серпня 2016 року міським головою Приморської міської ради Приморського району Запорізької області, ОСОБА_2. видане розпорядження №100/3 про скликання 06 серпня 2016 року о 12:00 год у великій залі Приморської районної ради, дванадцятої позачергової сесії Приморської міської ради сьомого скликання. На розгляд винести питання "Про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад". Виконавчому апарату Приморської міської ради повідомити депутатів.
06 серпня 2016 року прийнята резолюція громадських слухань з питання громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад, підготовленого спільною робочою групою, про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" певної редакції.
Відповідно до протоколу № 2 громадських слухань, з питання добровільного об`єднання територіальних громад від 06 серпня 2016 року вирішено прийняти резолюцію громадських слухань з питання громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад села Преслав Преславської сільської ради Приморського району, селищ Набережне, Подспор`є, села Комишуватка та міста Приморськ Приморської міської ради в Приморську територіальну громаду з центром у місті Приморськ, підготовленою спільною робочою групою. До протоколу додано реєстраційні списки громадян.
Рішенням дванадцятої сесії сьомого скликання Приморської міської ради Приморського району Запорізької області № 1 від 06 серпня 2016 року вирішено схвалити проект рішення Приморської міської ради Приморського району Запорізької області "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою та міському голові м. Приморськ ОСОБА_2 подати проект рішення Приморської міської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" до Запорізької ОДА для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. До рішення додано додаток, план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання.
Заступником голови - керівником апарату облдержадміністрації надано висновок щодо відповідності Конституції та Законам України проекту рішення Приморської міської ради Приморського району Запорізької області "Про добровільне об`єднання територіальних громад", схваленого рішенням Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 06 серпня 2016 року № 1, та проекту рішення Преславської сільської ради Приморського району Запорізької області Про добровільне об`єднання територіальних громад", схваленого рішенням Преславської сільської ради Приморського району Запорізької області від 08 серпня 2016 року № 1.
Даний висновок затверджений розпорядженням голови Запорізької обласної адміністрації 18 серпня 2016 року за № 510, який позивач не оскаржує. 
Рішення Приморської міської ради від 22 серпня 2016 року № 1 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" завершує процес об`єднання територіальних громад, яким проведено об`єднання з територіальними громадами села Преслав Преславської сільської ради Приморського району Запорізької області, селища Набережне, селища Подспор`є, села Комишуватка та міста Приморськ Приморської міської ради Приморського району Запорізької області в Приморську міську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Приморськ.
18 грудня 2016 року проведені вибори міського голови Приморської міської ради Приморського району Запорізької області та депутатів міської ради.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Стаття 145 Конституції України передбачає захист прав місцевого самоврядування в судовому порядку.
Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1991 року № 280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (надалі - Закон № 280/97-ВР).
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Статтею 1 Закону № 280/97-ВР передбачено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
Відповідно до ст. 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до статті 8 Закону № 280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.
У Рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002 Справа N 1-16/2002 (N 12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.
Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом. 
Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України). 
Установивши в статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.
Конституційний Суд України виходив з того, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).
Відповідно статті 146 Конституції України, інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Згідно частини 1 статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Частиною 2 статті 6 Закону №280/97-ВР передбачено право територіальних громад у порядку, встановленому законом, об`єднуватись в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом (частина 3 статті 6 Закону № 280/97-ВР).
Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовано Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VІІІ (надалі - Закон № 157-VІІІ).
Частиною 1 статті 8-1 Закону №157-VIII закріплено, що добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.
Відповідно до статті 2 Закону № 157-VIII, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Основні умови добровільного об`єднання територіальних громад визначені статтею 4 Закону №157-VIII, згідно яких добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:
1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;
2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;
3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;
4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;
5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання. 
Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 157-VIII, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Частинами другою - четвертою статті 6 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. 
У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Порядок підготовки рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад визначається статтею 7 Закону № 157-VIII.
Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад (частина 2 статті 7 Закону № 157-VIII).
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення (абзац 2 частини 2 статті 7 Закону № 157-VIII).
Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (частина 3 статті 7 Закону № 157-VIII).
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина 4 статті 7 Закону № 157-VIII).
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад (частина 5 статті 7 Закону № 157-VIII).
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом (частина 6 статті 7 Закону № 157-VIII).
Оцінка Верховного Суду висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15.12.2017).
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України (в редакції чинній після 15.12.2017), відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зважаючи на встановлені судами обставини, Верховний Суд вважає висновки судів першої та    апеляційної інстанції передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України, а відтак таке судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності та обґрунтованості, що встановлені статтею 242 КАС України.
В силу вимог частини 4 статті 246 КАС України у мотивувальній частині судового рішення зазначаються обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини, докази, відхилені судом, та мотиви їх відхилення, мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову, мотиви, з яких у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суд, відмовляючи у позові, дійшов висновку, що оскаржуване рішення, дія чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень визнано судом таким, що вчинено відповідно до вимог частини другої статті 2 цього Кодексу.
Суди попередніх інстанцій при вирішенні даного спору виходили з відсутності порушеного права позивача та невідповідності обраного позивачем способу захисту порушеного права, що передбачений КАС України тим правами, які він намагається захистити, що є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову. 
При цьому, судами не з`ясовувалася суть права, за захистом якого звернувся позивач.
Матеріалами справи підтверджується, що позивач є членом територіальної громади м. Приморська, тобто є носієм прав члена відповідної територіальної громади.
Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002 висловив правову позицію, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад. 
У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.
Верховний Суд зазначає, що для вирішення питання про наявність порушеного права позивача, а відтак і права на судовий захист, визначальним є визначення належності позивача до відповідної територіальної громади.
Тож висновки судів попередніх інстанції про відмову в задоволенні позову через відсутність порушення оскаржуваними діями та рішеннями індивідуальних прав позивача є передчасними. 
За такого підходу із під судового контролю виведено оскаржувані дії та рішення суб`єктів владних повноважень, що не відповідає вимогам адміністративного судочинства.
Тож у даному провадженні судовому контролю підлягають оскаржувані дії та рішення відповідачів на відповідність їх критеріям правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, визначених частиною 2 статті 2 КАС України, а саме: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.   
У контексті оцінки доводів касаційної скарги у даній справі Верховний Суд погоджується із доводами скаржника, що судами першої та апеляційної інстанцій в частині відмови в задоволенні позову неповно з`ясовані обставин, що мають значення для справи.
За приписами статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017), обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
Положеннями статті 242 КАС України(в редакції, чинній після 15.12.2017) законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. 
Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Однак судами як першої так і апеляційної інстанції вказані вище доводи позивача, які були покладені ним в підстави позову, та відповідні докази досліджені не були, оцінка їм за правилами статті 90 КАС України не надана.
Відтак, суд апеляційної інстанції не вчинив необхідних дій, направлених на встановлення фактичних обставин справи у цій частині та не витребував і не дослідив необхідних доказів. У мотивувальній частині оскаржуваних судових рішень відсутні підстави та обґрунтування, з яких судами попередніх інстанцій вищевказані доводи позивача були відхилені.
В частині закриття судом першої інстанції провадження за позовною вимогою про визнання громадських слухань, що проводилися 06 серпня 2016 року, щодо обговорення пропозиції об`єднання громади міста Приморськ Приморського району Запорізької області та села Преслав Приморського району Запорізької області з визначенням центру м. Приморськ Запорізької області такими, що не відбулися, колегія суддів зазначає таке.
З аналізу змісту судового рішення суду першої інстанції Верховний Суд погоджується із доводами касаційної скарги, що вирішуючи питання про закриття провадження у вищевказаній частині суд не застосував підстави, визначені нормами статті 157 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017). Тобто вирішив питання про закриття провадження без законних на те підстав лише з посиланням на невідповідності обраного позивачем способу захисту порушеного права, що передбачений КАС України тим правами, які він намагається захистити.  
На дане процесуальне порушення не звернув уваги суд апеляційної інстанції, що призвело до ухвалення незаконних рішень.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.
Суди першої та апеляційної інстанції, постановляючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог та закриття провадження в частині позовних вимог ОСОБА_1 про визнання громадських слухань такими, що не відбулися, порушили принципи адміністративного судочинства - змагальності сторін та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, визначені частиною 4 статті 11 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) та частиною 4 статті 9 КАС України (в редакції, чинній після 15.12.2017). Згідно з приписами даної статті, суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі.
Зважаючи на обсяг встановлених судами обставин , Верховний Суд вважає висновки судів попередніх інстанцій передчасними та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 86 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) та статті 90 КАС України (в редакції, чинній після 15.12.2017), а відтак таке судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності та обґрунтованості, що встановлені статтею 159 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) та статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15.12.2017).
Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, встановити наведені у ній обставини, витребувати та належним чином дослідити необхідні докази, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів як першої так і апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність висновків судів в цілому по суті спору.    
За правилами пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України (в чинній редакції) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Таким чином, з огляду на приписи частини другої статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Згідно статті 20 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017) предметна юрисдикція даної категорії спорів визначена за окружними адміністративними судами.
В силу Указу Президента України від 16 листопада 2004 року № 1417/2004 "Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів" на територію Запорізької області поширюються повноваження Запорізького окружного адміністративного суду.
Висновки щодо розподілу судових витрат.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Чернігівського районного суду Запорізької області від 28 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2018 року у справі № 326/1062/16-а(2-а/329/18/2017) скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови виготовлено 25 жовтня 2019 року.

...........................

...........................

...........................
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк 
В.М.Соколов
Судді Верховного Суду