ПОСТАНОВА
Іменем України

08 жовтня 2019 року 
Київ
справа №825/1147/17
адміністративне провадження №К/9901/322/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М., 
за участю: секретаря судового засідання - Кривохижої О.О.,
позивача - ОСОБА_1 , представника відповідача - Адам Ю.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Міністерства юстиції України
на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року (головуючий суддя: Бородавкіна С.В., судді: Клопот С.Л., Соломко І.І.) 
і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року (головуючий суддя: Епель О.В., судді: Аліменко В.О., Карпушова О.В.)
у справі №825/1147/17
за позовом ОСОБА_1 
до Міністерства юстиції України
про визнання протиправним і скасування наказу.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у липні 2017 року звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив визнати протиправним і скасувати наказ від 10 липня 2017 року № 2685/к «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ».

Свої вимоги мотивує тим, що в ході проведення службового розслідування відповідач не дотримав вимоги Порядку проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 березня 2015 року №356/5, а саме: пункту 5 Розділу III «Порядок призначення службового розслідування» (далі - «Порядок №356/5»), пункту 4 Розділу VI «Права та обов`язки учасників службового розслідування», абзацу 2 пункту 4 Розділу VIII «Оформлення матеріалів службового розслідування». Також вказує на те, що висновок службового розслідування від 16 червня 2017 року не відповідає фактичним обставинам справи і спростовується наданими до суду документами.

Вважає, що накладення на нього дисциплінарного стягнення є необґрунтованим, оскільки він не вчиняв дій, що ставляться йому у провину. 

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Чернігівський окружний адміністративний суд постановою від 15 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року, позовні вимоги задовольнив у повному обсязі.

Судові рішення мотивовані тим, що відповідач необґрунтовано, з неповним з`ясуванням всіх обставин, з порушенням процедури призначення та проведення службового розслідування притягнув позивача до дисциплінарної відповідальності, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Зокрема, скаржник зазначає, що судами невірно застосовано норми матеріального права й вони дійшли невірного висновку, що Міністерство юстиції України не наділене повноваженнями накладати дисциплінарне стягнення на ректора Академії Державної пенітенціарної служби (далі - «Академія») - ОСОБА_1 , оскільки саме Міністерство юстиції України укладає контракт з ректором Академії, видає наказ про його призначення і звільнення з посади. Також відповідач зазначив, що службове розслідування було проведене для з`ясування обставин, викладених у зверненнях ОСОБА_2 й ОСОБА_3 від 20 березня 2017 року, а не анонімних звернень, як то зазначено судами, і ними не порушено пункт 5 Розділу III Порядку №356/5. Пояснення позивача були надані при проведенні службового розслідування і додані до висновку комісії. З огляду на це, скаржник не погоджується з висновками судів, згідно яких пояснення позивача були надані на виконання доручення від 26 червня 2017 року, тобто вже після затвердженого висновку. Міністерством юстиції України правомірно і відповідно до пункту 5 Розділу II Порядку №356/5 проведено службове розслідування щодо фактів можливого порушення вимог антикорупційного законодавства посадовими особами Академії. 

Крім того, скаржник вказує на те, що Академія є державною установою і відноситься до сфери управління центрального органу виконавчої влади - Міністерства юстиції України, а тому останній наділений повноваженнями на здійснення заходів щодо перевірки діяльності Академії на дотримання антикорупційного законодавства. Твердження судів, що ні відповідач, ні особи, які проводили службове розслідування, ні особа, яка підписала наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, не наділені повноваженнями фіксувати факт порушення Закону, на думку відповідача, є необґрунтованими. 

Скаржник також зазначає, що позивач не повідомив Національне агентство з питань запобігання корупції про наявні випадки неподання декларацій всіма особами рядового і начальницького складу Академії, а приховування такої інформації є порушенням законодавства. Позивач також замовчував факт спільної роботи близьких родичів, а саме майора внутрішньої служби ОСОБА_4 , яка займає посаду інспектора факультету заочного, контрактного навчання та підвищення кваліфікації працівників Академії і є дочкою проректора Академії з наукової та методичної роботи полковника внутрішньої служби ОСОБА_5 . До підпорядкування останнього відноситься факультет, в якому працює його донька. Проте, керівний склад Академії виклав у новій редакції посадову інструкцію проректора Академії ОСОБА_5 , в якій факультет заочного навчання та підвищення кваліфікації працівників був виключений з переліку структурних підрозділів, які підпорядковуються проректору.

На думку скаржника, також позивач порушив вимоги антикорупційного законодавства, а саме не утворив уповноважений підрозділ і не призначив відповідальну особу з питань запобігання та виявлення корупції відповідно до Типового положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №706 від 4 вересня 2013 року. 

Також позивач, на думку скаржника, допустив зловживання владою або службовим становищем, яке проявлялося у постійному зборі коштів з курсантів першого й другого курсів Академії та використання службового автомобіля для вивезення будівельного сміття, в той час коли був укладений договір з ПП «Укрреконструкція», де вивезення сміття здійснюється за рахунок Академії силами вказаного підприємства. Міністерство юстиції України вказало, що на їхню адресу надійшов лист Національного агентства з питань запобігання корупції, в якому повідомляється про збір фактичних даних, на основі яких буде встановлено наявність/відсутність складу адміністративного правопорушення у діяльності посадових осіб Академії. Також відповідач вказав, що згідно інформації з Єдиного реєстру досудових розслідувань відкрито кримінальне провадження щодо службових осіб Академії на підставі статті 191 Кримінального кодексу України, що передбачає відповідальність за привласнення чи розтрату чужого майна, яке було ввірене особі чи перебувало в її віданні. 

У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує, що Міністерство юстиції України не зазначило у чому саме полягає порушення норм матеріального права при розгляді справи у першій і апеляційній інстанціях; не вказані відповідні статті, пункти, підпункти Конституції України, законів України, інших нормативно-правових актів, якими встановлені норми матеріального права і яких не дотрималися суди при вирішенні справи, а також які саме приписи Кодексу адміністративного судочинства України були при цьому порушені. До того ж, нічого нового, чого б не дослідили суди попередніх інстанцій у касаційній скарзі теж не наводиться. Скарга базується лише на формальних, алогічних і заплутаних міркуваннях, не підтверджених ані фактами, ані законодавством України. Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Також позивач зазначає, що:
- мало місце порушення процедури проведення службового розслідування (зокрема неможливість його проведення за анонімними зверненнями та протиправність отримання пояснень позивача після складання висновку за результатами службового розслідування);
- позивач отримав роз`яснення НАЗК, згідно якого курсанти Академії не подають декларації;
- у проректора ОСОБА_5 факультет заочного навчання та підвищення кваліфікації працівників перебував у підпорядкуванні до 3 лютого 2016 року, а його дочка призначена на посаду цього факультету 30 грудня 2016 року;
- чинним законодавством не передбачено право ректора Академії самостійно створювати уповноважений підрозділ ( і призначати особу) з питань запобігання та виявлення корупції, а після надходження відповідного доручення від Міністерства юстиції України позивач його виконав;
- кошти курсантів збиралися для їхніх кімнат у гуртожитках та поставлені на позабалансовий облік, що зафіксовано у відповідних документах, а Комісія викривила цю інформацію;
- роботи, які виконувались Академією за власний рахунок, до форм і актів про їхню вартість не включалися та не оплачувалися.

Крім того, позивач говорить, що Генеральна прокуратура України не порушила жодного кримінального провадження щодо нього, а НАЗК не складала жодного протоколу про адміністративне правопорушення у сфері антикорупційного законодавства посадовими особами Академії. Щодо кримінального провадження №12018100010000216, то в ньому зазначено місце скоєння злочину місто  Київ , Солом`янський район , вулиця Шевченка, 103 , відсутні учасники і потерпілі, а сума збитків становить лише 1 грн. Натомість, будівля Академії стосовно якої здійснюється реконструкція і стосовно чого Комісія вбачає фінансові порушення, знаходиться по вулиці Шевченка, 103 в  місті Чернігові.

Перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, юридичну оцінку обставин справи, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що касаційна скарга не може бути задоволена.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Голови Державної пенітенціарної служби України від 7 квітня 2016 року №77/ОС-16 полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 призначено ректором Академії.

7 квітня 2016 року між Державною пенітенціарною службою України в особі Голови (засновником) та полковником внутрішньої служби ОСОБА_1 (керівником) було укладено контракт №5 строком дії до 7 квітня 2021 року.

У пунктах 2, 3 зазначеного контракту визначено, що керівник здійснює безпосереднє управління діяльністю Академії та є представником Академії у відносинах з державними органами, органами місцевого самоврядування і діє без довіреності в межах наданих повноважень, а також, що керівник організовує діяльність Академії.

Пунктом 5 цього контракту погоджені права керівника, зокрема розпоряджатися майном та коштами в межах та у спосіб, що передбачені цим контрактом, статутом Академії та законодавством; укладати від імені Академії договори відповідно до законодавства; вирішувати питання фінансово-господарської діяльності; приймати на роботу та звільняти з роботи працівників Академії, визначати їхні функціональні обов`язки, тощо.

Позивач здійснює управлінські функції з врахуванням положень Статуту Академії (нова редакція), затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 21 листопада 2016 року №3290/5, та погодженого загальними зборами трудового колективу Академії (протокол від 2 листопада 2016 року №2).

На підставі звернень ОСОБА_2 і ОСОБА_3 від 20 березня 2017 року №520/1, №521/2 та інших анонімних заявників наказом в.о. Державного секретаря, керівника Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України від 14 квітня 2017 року №1366/7 було призначено службове розслідування щодо фактів можливого порушення посадовими особами Академії антикорупційного законодавства, та створено відповідну комісію, яку зобов`язано провести службове розслідування у термін з 18 квітня 2017 року до 17 травня 2017 року.

Наказом Міністерства юстиції України від 17 травня 2017 року №1624/7 на підставі доповідної записки Голови комісії з проведення службового розслідування від 16 травня 2017 року строк проведення службового розслідування було продовжено до 17 червня 2017 року.

За результатами проведеного службового розслідування Комісією було складено відповідний висновок, затверджений 16 червня 2017 року в.о. Державного секретаря, керівником Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України.

У вказаному висновку Комісія встановила наступні порушення:

1) не утворення уповноваженого підрозділу (не призначено особу) з питань запобігання та виявлення корупції, чим порушено вимоги пункту 1 і пункту 10 Типового положення про уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 вересня 2013 року №706 «Питання запобігання та виявлення корупції», в частині визначення уповноваженої особи з питань запобігання корупції. Крім того, ректор Академії не виконав доручення Міністерства юстиції України від 20 січня 2017 року №25/1.3/32-17 в частині визначення уповноваженої особи з питань запобігання та протидії корупції, погодження визначеної особи з питань запобігання та протидії корупції з підрозділом з питань запобігання та протидії корупції Міністерства юстиції України;

2) порушення посадовими особами Академії вимог частини другої статті 49 Закону України «Про запобігання корупції», а також пунктів 3-4 Порядку перевірки факту подання суб`єктами декларування декларацій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» та повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - «НАЗК») «Про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій», затвердженого рішенням НАЗК від 6 вересня 2016 року №19, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15 листопада 2016 за №1479/29609;

3) підроблення посадової інструкції проректора Академії (з наукової та методичної роботи) полковника внутрішньої служби ОСОБА_5 посадовими особами Академії, в тому числі ректором Академії ОСОБА_1 , з метою приховання бездіяльності з боку керівництва Академії та порушення вимог статті 27 Закону України «Про запобігання корупції» щодо обмеження спільної роботи близьких осіб, а також пункту 27 контракту від 7 квітня 2016 року №5 «З ректором Академії Державної пенітенціарної служби», щодо вжиття в межах своїх повноважень заходів до запобігання проявам корупційних правопорушень в Академії;

4) за активної участі й сприяння керівництва курсів, керівництва юридичного факультету і керівництва Академії проводив постійний збір коштів з курсантів першого та другого курсів. Зазначені факти свідчать про наявність ознак кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 364 Кримінального кодексу України, в діях начальника першого курсу майора внутрішньої служби ОСОБА_6 ;

5) для охорони орендованої нежитлової адміністративної будівлі було укладено договір №173ПЦС/Г-149 централізованого спостереження за станом технічних засобів, сигналізації та реагування груп затримання на відповідні сигнали з адмінприміщення із ПП «Бастіон-Т». На першій сторінці договору замовником визначено Регіональне відділення ФДМУ по Чернігівській області, на п`ятій сторінці договору замовником визначено Академію, проставлено підпис ОСОБА_1 та закріплено печаткою Академії. Академію визначено замовником у додатках до договору. Однак, на підставі наказу ректора Академії від 8 листопада 2016 року №442 «Про забезпечення внутрішнього порядку щодо організації несення служби на об`єкті нерухомості Академії за адресою пр-т. Миру, 145 » охорона проводилась в період з 9 листопада 2016 року до 19 грудня 2016 року додатковим нарядом із розрахунку: старший наряду - 1 особа із складу середнього начальницького складу слухачів п`ятого курсу юридичного факультету денної форми навчання; днювальний - 1 курсант з числа найбільш підготовлених. Одночасно, згідно актів надання послуг, підписаних сторонами договору, були виконані роботи (надані такі послуги) «За спостереження ПЦС». Надані послуги були оплачені виконавцю Академією. Виявлені факти вказують на численні зловживання з боку ректора Академії, ОСОБА_1 , які за своїми ознаками становлять склади кримінальних правопорушень, а саме: службове підроблення (частина перша статті 366 Кримінального кодексу України), зловживання владою або службовим становищем (частина перша статті 364 Кримінального кодексу України), службова недбалість (частина перша статті 367 Кримінального кодексу України);

6) перерахування Академією на рахунок генпідрядника коштів в сумі 75000,00 грн за виконання першого етапу будівельних робіт, тобто демонтаж робіт, та вивезення будівельного сміття, що виконано силами курсантів та власним автотранспортом Академії. Таким чином, Академією взяті зобов`язання (здійснення платежів) за рахунок бюджетних коштів на користь ПП «УКРРЕКОНСТРУКЦІЯ» за роботи, що фактично не були виконанні. Отже, в діях посадових осіб Академії вбачаються ознаки злочину, передбаченого частиною п`ятою статті 191 Кримінального кодексу України.

На підставі висновку службового розслідування Комісія запропонувала розглянути в установленому порядку питання щодо звільнення полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 з посади ректора Академії.

27 червня 2017 року на виконання доручення в.о. Державного секретаря, керівника Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України від 26 червня 2017 року №107/3.0/48-17 позивач надав пояснення (заперечення) щодо висновку службового розслідування.

10 липня 2017 року за результатами службового розслідування й з урахуванням наданих позивачем пояснень, Міністерство юстиції України прийняло наказ №2685/к, яким полковнику внутрішньої служби ОСОБА_1 оголошено сувору догану за порушення службової дисципліни, а саме за те, що ним: вчасно не утворено уповноважений підрозділ (не призначено особу) з питань запобігання та виявлення корупції; не забезпечено контроль та не повідомлено НАЗК про випадки не подання чи несвоєчасного подання суб`єктами декларування декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; не вжито заходів запобігання проявам корупційних правопорушень в Академії, у тому числі в частині щодо обмеження спільної роботи близьких осіб; встановлення порушень фінансової діяльності.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року №1700-VII, «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» від 23 червня 2005 року №2713-IV, «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 року №580-VIII, «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ» від 22 лютого 2006 року №3460-IV, постановою Кабінету Міністрів України від 4 вересня 2013 року №706 «Питання запобігання та виявлення корупції» (далі - «Постанова №706»), Порядком проведення службового розслідування у Державній кримінально-виконавчій службі України, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 12 березня 2015 року №356/5 (далі - «Порядок №356/5»).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У частині п`ятій статті 23 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» на осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби поширюється соціальний захист поліцейських, визначений Законом України «Про Національну поліцію», а також порядок і умови проходження служби, передбачені для поліцейських. Умови і розміри грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу та оплати праці працівників кримінально-виконавчої служби визначаються Кабінетом Міністрів України.

За частиною другою статті 19 Закону України «Про Національну поліцію» підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень, визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.

Згідно зі статтями 12-14 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ» на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень: 1) усне зауваження; 2) зауваження; 3) догана; 4) сувора догана; 5) попередження про неповну посадову відповідність; 6) звільнення з посади; 7) пониження в спеціальному званні на один ступінь; 8) звільнення з органів внутрішніх справ.

З метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, вчиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.

Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органу внутрішніх справ.

При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо.

Разом з тим, особливості проведення службового розслідування у Державній кримінально-виконавчій службі України визначені Порядком №356/5.

Так, у пункті 5 розділу ІІ, пункті 5 розділу ІІІ, пунктах 3, 4 розділу VI, пункті 4 розділу VIII вказаного Порядку визначено, що підставою для призначення службового розслідування є письмові звернення громадян України.

Службове розслідування не проводиться за анонімними повідомленнями, заявами, скаргами.

Особа рядового чи начальницького складу, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право отримувати інформацію про підстави проведення службового розслідування.

Забороняється затверджувати висновок службового розслідування без отримання від особи рядового чи начальницького складу, стосовно якої проводиться службове розслідування, письмового пояснення.

Виконавець (голова, члени комісії) зобов`язаний дотримуватися вимог законодавства при проведенні службового розслідування, вживати необхідних заходів щодо недопущення порушення прав та законних інтересів учасників службового розслідування.

Одночасно, Законом України «Про запобігання корупції» та Постановою №706 визначено правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.

Частиною 2 статті 49 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено, що державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов`язані перевіряти факт подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.

Національне агентство перевіряє факт подання відповідно до цього Закону декларацій особами, зазначеними у пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону.

У пункті 3 Постанови №706 визначено, що забезпечення утворення (визначення) та функціонування підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції на підприємствах, в установах та організаціях, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, покладається на керівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Голів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, керівників органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, голів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що законодавством регламентовано чітку та послідовну процедуру проведення службового розслідування в органах та установах Державної кримінально-виконавчої служби України, яка субсидіарно врегульована й чинним на теперішній час Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України та, зокрема, гарантує право особи, щодо якої воно проводиться, знати про причини призначення такого розслідування і надавати пояснення щодо виявлених обставин у ході його здійснення до затвердження висновку, складеного за його результатами.

Як встановили суди першої та апеляційної інстанцій, відповідач не надав доказів, які б підтверджували дотримання ним при проведенні службового розслідування стосовно позивача вказаної вище процедури в частині ознайомлення позивача з інформацією, на підставі якої воно призначено (зверненнями ОСОБА_2 й ОСОБА_3 та інших анонімних заявників), і забезпечення реалізації права позивача на надання письмових пояснень щодо обставин, встановлених Комісією, до затвердження її висновку.

Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судами попередніх інстанцій, висновок службового розслідування був затверджений в.о. Державного секретаря, керівника Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України 16 червня 2017 року, а письмові пояснення у позивача відібрані лише 27 липня 2017 року на виконання доручення зазначеної посадової особи від 26 червня 2017 року.

Крім того, судами вірно зазначено, що службове розслідування було призначено, зокрема за анонімними повідомленнями, що у відповідності до пункту 5 розділу ІІІ Порядку №356/5, є недопустимим.

При цьому, судами було враховано правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України», в якому суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. Одночасно, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.  

1. Щодо не вчасного утворення уповноваженого підрозділу (не призначення особи) з питань запобігання та виявлення корупції.

Постановою № 706 визначено чітке коло суб`єктів, зокрема керівників міністерств, на яких покладено обов`язок щодо утворення вказаного підрозділу на підприємствах, установах та організаціях, які входять до сфери управління міністерств.

Керівник (ректор) вищого навчального закладу до вказаних суб`єктів не належать.

Втім, як встановлено судами, Міністр юстиції України видав доручення від 20 січня 2017 року №25/1.3/32-17, яким зобов`язано керівників територіальних органів підприємств установ та організацій, що належать до сфери управління Мін`юсту, створювати уповноважені підрозділи з питань запобігання та виявлення корупції або визначати відповідних уповноважених осіб з терміном виконання до 10 лютого 2017 року.

Однак, лише 20 квітня 2017 року, тобто зі сплином встановленого ним строку виконання, вказане доручення було надіслано на поштову скриньку працівника відділу по роботі з персоналом Академії з приватної поштової скриньки працівника Відділу з питань запобігання корупції Міністерства юстиції України.

До того часу, вказане доручення до відома Академії в особі її керівництва, зокрема безпосередньо позивача, доведено не було і відповідач не надав належних і допустимих доказів зворотного.

Водночас, 25 квітня 2017 року вказане доручення було зареєстроване Академією за №333 та наказом ректора Академії від 10 травня 2017 року №165/од уповноваженою особою з питань запобігання та виявлення корупції в Академії було визначено полковника внутрішньої служби, проректора ОСОБА_7 , тобто розпочато процедуру виконання зазначеного доручення Мін`юсту у відповідному порядку.

30 травня 2017 року внаслідок того, що зазначена кандидатура не була погоджена відділом з питань запобігання корупції Міністерства юстиції України, ректором було визначено та направлено до вказаного відділу Міністерства юстиції України на погодження іншу кандидатуру - начальника відділу виховної та соціально-психологічної роботи підполковника внутрішньої служби Вороніну С . В.

12 липня 2017 року її кандидатуру погоджено та наказом в.о. ректора Академії від 13 липня 2017 року №149о-с на неї покладено виконання обов`язків уповноваженого з питань запобігання та виявлення корупції в Академії відділом з питань запобігання корупції Міністерства юстиції України.

З огляду на викладене, судами вірно зазначено, що в даному випадку відсутні правові підстави вважати, що саме внаслідок протиправних дій або бездіяльності та з вини позивача вчасно не утворено уповноважений підрозділ (не призначено особу) з питань запобігання та виявлення корупції, а тому у відповідача не було достатніх і необхідних об`єктивних підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за вказане порушення.

Посилання відповідача на Постанову № 706 і затверджене нею Типове положення, якими він обґрунтовує обов`язок саме позивача як керівника Академії, створити вищевказаний підрозділ, Верховний Суд відхиляє, оскільки у пункті 3 Постанови №  706 чітко вказано, що Кабінет Міністрів України постановляє саме керівникам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, керівникам органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головам обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій з урахуванням вимог затвердженого цією постановою Типового положення: забезпечити утворення (визначення) та функціонування підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції на підприємствах, в установах та організаціях, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим.

2. Щодо не забезпечення позивачем контролю та не повідомлення НАЗК про випадки не подання чи несвоєчасного подання суб`єктами декларування декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Такі твердження відповідача засновані на висновках службового розслідування щодо неподання декларацій курсантами Академії.

Разом з тим, викладеними вище нормами антикорупційного законодавства, зокрема частиною другою статті 49 Закону України «Про запобігання корупції», на яку посилається відповідач, так само як і Статутом Академії, контрактом, укладеним з позивачем, або будь-яким іншим нормативно-правовим чи індивідуальним, локальним актом не передбачено обов`язку ректора Академії здійснювати контроль та нести відповідальність за неподання курсантами Академії вказаних декларацій.

Верховний Суд відхиляє аргументи відповідача про те, що у відповідності до пункту 5 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 року №228, Мін`юст наділений повноваженнями на здійснення заходів щодо перевірки діяльності Академії антикорупційному законодавству, оскільки вказаною нормою Положення передбачено, що Мін`юст забезпечує у межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх реалізацією, зокрема в установах, що належать до сфери його управління, тобто вказаною нормою передбачено здійснення відповідачем превентивних функцій і контролю за реалізацією відповідних превентивних заходів, а не повноваження щодо притягнення до відповідальності за порушення антикорупційного законодавства та здійснення інших повноважень, що належать до дискреції НАБУ.

Вказаним Положенням, як й іншими нормативними актами, не визначено відповідальності ректора за подання декларацій курсантами та/або обов`язку контролювати їх подання курсантами.

Крім цього, як встановили суди попередніх інстанцій відповідач взагалі не довів обов`язку курсантів Академії подавати декларації за Законом України «Про запобігання корупції». Цим Законом передбачено обов`язок подання декларацій особами рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України, а не курсантів. Твердження відповідача щодо неподання декларації посадовою особою Академії - інспектором з продовольчого забезпечення є необґрунтованими, зокрема з огляду на положення частини 5 статті 45 вказаного Закону, яким передбачено, що дія розділу VІІ цього Закону не поширюється на посадових осіб закладів, установ та організацій, які здійснюють основну діяльність у сфері освіти (крім керівників вищих навчальних закладів та їх заступників).

Слід зазначити, що суди попередніх інстанцій встановили факт подання ректором і проректором Академії своїх електронних декларацій у передбачений чинним законодавством термін - до 1 квітня 2017 року.

3. Щодо не вжиття позивачем заходів запобігання проявам корупційних правопорушень Академії, у тому числі в частині щодо обмеження спільної роботи близьких осіб.

Такі твердження відповідача засновані на висновках службового розслідування щодо заняття донькою проректора Академії з наукової та методичної роботи ОСОБА_4 посади інспектора факультету заочного, контрактного навчання та підвищення кваліфікації працівників Академії, що на думку скаржника вказує, на наявність конфлікту інтересів.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у відповідності до посадової інструкції інспектора факультету заочного, контрактного навчання та підвищення кваліфікації працівників Академії особа на зазначену посаду призначається та звільняється з неї наказом ректора Академії, безпосередньо підпорядковується начальнику факультету та його заступнику і керується у своїй діяльності наказами ректора і розпорядженнями та окремими дорученнями першого проректора, тобто жодного підпорядкування вказаної посади проректору Академії з наукової та методичної роботи не передбачено (Т.1 а.с.158-160).

Відповідно до посадової інструкції проректора Академії з наукової та методичної роботи він не має жодних повноважень щодо безпосереднього скерування роботи інспектора факультету заочного, контрактного навчання та підвищення кваліфікації працівників Академії (Т.1 а.с.152-155).

Як було встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач не наділений повноваженнями притягати до відповідальності за порушення Закону України «Про запобігання корупції», встановлювати наявність складу такого правопорушення чи визначати міру покарання за нього. Доказів притягнення позивача або будь-якої посадової особи у зв`язку з вказаними обставинами до відповідальності у порядку, передбаченому антикорупційним законодавством або, принаймні, проведення компетентним суб`єктом владних повноважень відповідної перевірки щодо наявності складу такого правопорушення в їхніх діях, судам не надано.

Верховний Суд відхиляє аргументи відповідача щодо конфлікту інтересів між зазначеними вище особами та про підроблення посадової інструкції проректора Академії, оскільки як встановили суди попередніх інстанцій ці аргументи не підтверджуються жодними належними та допустимими доказами.

4. Щодо зловживання позивачем владою або службовим становищем.

Такі твердження відповідача ґрунтуються на висновках службового розслідування щодо: 1) збирання курсантами коштів, 2) визначенні в договорі про надання охоронних послуг від 13 червня 2016 року стороною Чернігівського регіонального відділення Фонду Державного майна України, 3) невідповідності номеру договору, 4) здійснення охорони об`єкту Академії курсантами за наявності укладеного договору охорони з ПП «Бастіон-Т».

Академія є організацією, яка фінансується виключно за рахунок бюджетних асигнувань, тобто фінансовою діяльністю Академії є використання виділених з державного бюджету (державних) коштів для забезпечення реалізації покладених на Академію функцій та повноважень.

Відповідно до пункту 8 статті 40 Закону України «Про вищу освіту» адміністрація вищих навчальних закладів не має права втручатися в діяльність органів студентського самоврядування.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що збирання курсантами власних грошових коштів та їхнє використання здійснювалося в цілях студентського самоврядування. Відповідач не надав належних та допустимих доказів протилежного. 

До того ж, у відповідності до Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011, здійснення фінансового контролю за дотриманням фінансової дисципліни належить до повноважень ДФІ, а не Мін`юсту.

Суди попередніх інстанцій вказали, що у висновку службового розслідування зазначені обставини були кваліфіковані Комісією як кримінальне правопорушення. Однак доказів порушення компетентними правоохоронними органами кримінального провадження за вказаними обставинами та/або притягнення будь-якої особи до кримінальної відповідальності у порядку, визначеному законодавством, судам не було надано.

Крім того, під час службового розслідування Комісія дослідила договір про надання охоронних послуг ПП «Бастіон-Т» від 13 червня 2016 року №173ПЦС/Г-149, у вступній частині якого при визначенні найменувань сторін договору замість Академії замовником зазначено Чернігівське регіональне відділення Фонду Державного майна України. 

Щодо невідповідності номеру Договору, який вказано на першій сторінці договору і зазначений як №173ПЦС/Г-149 з номером договору, що зазначений в додатках до нього, а саме: №173ПЦС, слід зазначити, що відповідно до Розділу VII «Реєстрація і зберігання договорів» Порядку ведення договірної роботи у Державній пенітенціарній службі України, органах і установах виконання покарань, слідчих ізоляторах, навчальних закладах, підприємствах установ виконання покарань, інших підвідомчих підприємствах, установах та організаціях, затвердженого наказом ДПтС від 28 липня 2011 року №271, під час реєстрації договору в Академії, який мав номер № 173 ПЦС, присвоєний виконавцем, на виконання підпункту 7.1.2 та пункту 7.4 Порядку було присвоєно договору реєстраційний номер Г-149, який через дріб зазначено на першій сторінці договору. Проте, вказаний номер не було додано у додатках до договору.

Судами попередніх інстанцій встановлено, з чим погоджується й Верховний Суд, що невідповідність номеру договору номерам зазначеним в додатках, а також невірне зазначення найменування замовника на першому аркуші договору, є технічними помилками, які ніяк не змінюють обсягу прав і обов`язків сторін.

Крім того, у висновку службового розслідування Комісією зазначено, що відповідно до договору від 13 червня 2016 року №173 ПЦС/Г-149, укладеного Академією з ПП «Бастіон-Т», у період з 10 червня 2016 року до 31 грудня 2016 року вказаним підприємством здійснювалась охорона одного з об`єктів Академії, але фактично охорону здійснював наряд, визначений наказом ректора.

Однак, судами попередніх інстанцій встановлено, що у відповідності до вказаного договору ПП «Бастіон-Т» здійснювалося централізоване спостереження за станом технічних засобів сигналізації та реагування груп затримання адміністративної будівлі за адресою: м. Чернігів, пр-т Миру 145.

Одночасно, обов`язків щодо здійснення охорони подвір`я адміністративної будівлі, на якому зберігалося майно Академії, на вказане підприємство за зазначеним договором не покладалося. Натомість, саме такі функції виконував наряд, призначений наказом ректора від 8 листопада 2016 року №442.

Відтак, аргументи відповідача щодо оплати Академією послуг ПП «Бастіон-Т» за договором від 13 червня 2016 року №173 ПЦС/Г-149, які фактично не надавалися, Верховний Суд відхиляє.

Також у висновку службового розслідування Комісія посилається на зловживання позивача при здійсненні правовідносин за договором генпідряду від 22 травня 2017 року №Г-197, укладеним між Академією та ПП «Укрреконструкція».

З цього приводу судами попередніх інстанцій зазначено, що перед початком робіт з реконструкції Академією на виконання пункту 2.4 вказаного договору, відповідно до пункту 19 постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року №1764 та пункту 1.3 постанови Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2014 року №117 було виконано зобов`язання зі сплати авансу у розмірі 30% вартості річного обсягу робіт, що склало 75 000,00 грн.

Відповідно до пунктів 2.6 та 4.5 договору, замовник має право за погодженням з генпідрядником проводити певні види робіт, що передбачені проектно-кошторисною документацією власними силами та за власний рахунок. Вартість вказаних робіт генпідрядникові не оплачується, а оплата виконаних ним робіт здійснюється замовником за фактично виконані роботи на підставі оформлених, затверджених і підписаних сторонами довідок про вартість виконаних будівельних робіт та витрат форми КБ-3 і актів КБ-2В.

Водночас, роботи, зазначені в пунктах 137- 138 Локального кошторису на будівельні роботи №2-1-1 «Загальнобудівельні роботи 5-го поверху будівлі навчального корпусу з гуртожитком для улаштування приміщень навчальних аудиторій Академії, по вул. Шевченка, 103 в м. Чернігів», а саме: навантаження сміття вручну та перевезення сміття 10 км, у відповідності до п. 4.5 договору генпідряду замовником були виконані самостійно, до довідок форми КБ-3 і актів КБ-2В не включались, генпідряднику не оплачувались.

Втім, як встановили суди першої та апеляційної інстанцій, на момент вирішення даного спору в суді, роботи за договором від 22 травня 2017 року №Г-197 тривали, розрахунки за виконані роботи, крім сплаченого авансу, не здійснювалися.

Вказані обставини жодним чином не спростовані відповідачем.

В касаційній скарзі відповідач посилається на лист НАЗК, в якому повідомляється про збір фактичних даних, на основі яких буде встановлено наявність/відсутність складу адміністративного правопорушення у діяльності осіб Академії, а також на інформацію з Єдиного реєстру досудових розслідувань, в якій зазначено про відкриття кримінального провадження щодо службових осіб Академії на підставі статті 191 Кримінального кодексу України.

Однак, Верховний Суд відхиляє такі аргументи, оскільки жодних доказів щодо притягнення позивача або іншої особи до відповідальності у порядку встановленому законодавством за вчинення корупційного законодавства та/або кримінального правопорушення суду не надано.

Крім того, Верховний Суд акцентує увагу на те, що, переглядаючи справу в касаційному порядку, суд виконує функцію «суду права» та не є «судом фактів».

Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що доводи, наведені відповідачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий суддя                                                  Н.М.  Мартинюк

Судді                                                  А.В.  Жук

                                                                                          Ж.М.  Мельник-Томенко