П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ         
11 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 234/19093/17
Провадження № 11-1387апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом  ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Краматорської міської ради Донецької області (далі - Виконавчий комітет Міськради, Міськрада відповідно), Комунального підприємства «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління» (далі - КП «КТТУ»), за участю третьої особи - заступника міського голови Міськради ОСОБА_2, про визнання недійсним договору
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2018 року (судді Гаврищук Т. Г., Сухарько М. Г., Шишов О. О.),
УСТАНОВИЛА:
У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Міськради, КП «КТТУ», за участю третьої особи - заступника міського голови Міськради ОСОБА_2., в якому просить:
- визнати недійсною з моменту підписання сторонами додаткову угоду від 11 липня 2017 року № 1 до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року № 15/09-30;
- визнати недійним з моменту підписання сторонами договір від 4 серпня 2017 року № 9-2017 на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування (далі - спірний договір).
Краматорський міський суд Донецької області ухвалою від 7 грудня 2017 року виділив у самостійне провадження позовні вимоги ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Міськради, третя особа - заступник міського голови Міськради ОСОБА_2., про визнання недійсним з моменту підписання сторонами спірного договору та призначив справу до розгляду у судовому засіданні.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що ОСОБА_2 не мала повноважень укладати спірний договір, оскільки не мала відповідної довіреності від міського голови. Крім того, позивач вважає, що спірний договір не пройшов процедуру розгляду Виконавчим комітетом Міськради з подальшим його затвердженням Міськрадою, як передбачено пунктом 43 статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР). Також ОСОБА_1 стверджує, що перевізник не підтвердив своє право на укладення спірного договору наявністю у нього ліцензії на перевезення пасажирів автомобільним транспортом, оскільки в преамбулі договору цього не зазначено, тому позивач вважає, що є підстави для визнання спірного договору недійсним з моменту укладання відповідно до статей 215, 236 Цивільного кодексу України.
Краматорський міський суд Донецької області рішенням від 8 травня 2018 року в задоволенні позову відмовив.
Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 25 липня 2018 року рішення Краматорського міського суду Донецької області від 8 травня 2018 року скасував та закрив провадження у справі. За висновками цього суду спір у справі випливає із договірних правовідносин, тому не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Не погоджуючись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати його рішення, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Касаційна скарга, насамперед, мотивована помилковістю висновку суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження в адміністративній справі, оскільки, на думку позивача, цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 21 листопада 2018 року - передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установили суди попередніх інстанцій та з вбачається з матеріалів справи,  Виконавчий комітет Міськради 7 червня 2017 року прийняв рішення № 407, зі змінами від 21 червня 2017 року, про проведення до 20 липня 2017 року чергового конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування та затвердив: склад конкурсної комісії, умови конкурсу, об`єкти конкурсу, типовий Договір на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, текст оголошення про проведення відкритого конкурсу на визначення автомобільного перевізника у м. Краматорську.
Пунктом 5 умов конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування (додаток 2 до рішення Виконавчого комітету Міськради від 7 червня 2017 року зі змінами) визначено, що Виконавчий комітетМіськради (організатор) укладає з переможцем конкурсу договір на перевезення пасажирів за типовою формою (додаток 4) терміном на 3 роки.
Рішенням конкурсного комітету по проведенню конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, оформленим протоколом від 19 липня 2017 року № 1/2017, визначено перевізників - переможців конкурсу, в тому числі за об`єктом конкурсу № 9 (автобусні маршрути № 2а, 5а, 11) - КП «КТТУ», та вирішено укласти договори на перевезення пасажирів на кожний об`єкт конкурсу терміном три роки.
Рішенням Виконавчого комітету Міськради від 2 серпня 2017 року № 550 введено в дію рішення конкурсного комітету з визначення переможців конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у м. Краматорську згідноз протоколом від 19 липня 2017 року № 1/2017 та зобов`язано перевізників - переможців конкурсу, в тому числі КП «КТТУ», розробити і затвердити паспорти маршрутів на кожний об`єкт конкурсу.
4 серпня 2017 року Виконавчий комітет Міськради в особі заступника міського голови ОСОБА_2., що діяла на підставі Закону № 280/97-ВР (організатор), та суб`єкт підприємницької діяльності (перевізник) КП «КТТУ» в особі виконуючого обов`язки директора ОСОБА_3 , який діяв на підставі статуту, уклали договір № 9-2017, предметом якого є діяльність сторін щодо організації та виконання пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування. На підставі протоколу засідання конкурсного комітету по проведенню конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування від 19 липня 2017 року № 1/2017 організатор надав перевізнику право на надання послуг по перевезенню пасажирів на міських автобусних маршрутах у межах об`єкта конкурсу № 9, а перевізник зобов`язався забезпечити якісне та безпечне перевезення пасажирів на умовах, передбачених договором, з виконанням щоденно на маршруті № 2а-7 оборотних рейсів у звичайному режимі руху, на маршруті № 5а - 25 оборотних рейсів у звичайному режимі руху, на маршруті № 11 - 32 оборотних рейси у звичайному режимі руху. Договір, згідно з пунктом 10.1, набув чинності з моменту підписання і діє з 4 серпня 2017 року до 3 серпня 2020 року включно, але до повного виконання сторонами своїх зобов`язань.
Позивач, вважаючи свої права порушеними у зв`язку із укладенням спірного договору, звернувся з цим адміністративним позовом до суду.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду не погоджується із висновком апеляційного суду з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. За змістом частини другої вказаної статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.
Стаття 3 Закону України від 5 квітня 2001 року № 2344-ІІІ «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-ІІІ) установлює, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень. 
Згідно зі статтею 6 Закону № 2344-ІІІ органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду. 
Відповідно до положень статті 7 Закону № 2344-ІІІ забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.
Частина перша статті 44 Закону № 2344-ІІІуказує, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 31 Закону № 2344-ІІІ відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
Таким чином, враховуючи вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ, та організацій незалежно від форм власності, що здійснюється на основі договору, який має типову форму та укладається між місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування і перевізниками на підставі відповідного замовлення.
Пунктом 14 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) визначено, що адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов`язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди.
Відповідно до підпункту «г» пункту 16 статті 4 КАС (в чинній редакції) адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону замість видання індивідуального акта. 
Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити належний рівень транспортного обслуговування пасажирів, умови щодо тарифів тощо. Таким чином, договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів.
З матеріалів справи вбачається, що позивач звернувся до адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Міськради, за участю третьої особи - заступника міського голови Міськради ОСОБА_2., щодо укладення спірного договору, предметом якого є діяльність сторін щодо організації та виконання пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування. Позивач просить визнати цей договір недійсним з моменту підписання посилаючись, зокрема, на відсутність повноважень у сторін на укладення спірного договору, порушення процедури проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування.
Тобто предметом розгляду в цій справі є дії Виконавчого комітету Міськрадияк суб`єкта владних повноважень під час реалізації покладених на нього управлінських функцій щодо укладення сторонами договору, якиймає ознаки адміністративного та свідчить про публічно-правовий, а не приватноправовий характер спірних правовідносин.
Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 4 та 5 червня 2019 року у справах № 903/605/17 та 234/17657/17 відповідно.
Отже, з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний склад сторін як учасників таких правовідносин висновок суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами ГПК є помилковим і таким, що не відповідає наведеним приписам норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час здійснення касаційного перегляду) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
За змістом частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
З огляду на вказанепостанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2018 року підлягає скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Ураховуючи наведене та керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1  задовольнити.
2. Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2018 року скасувати.
3. Справу за позовом ОСОБА_1  до Виконавчого комітету Краматорської міської ради Донецької області, Комунального підприємства «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління», за участю третьої особи - заступника міського голови Краматорської міської ради Донецької області ОСОБА_2, про визнання недійсним договору- направити до суду  апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | В. С. Князєв
| Т. О. Анцупова | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | В. В. Пророк
| Ю. Л. Власов | Л. І. Рогач
| М. І. Гриців | О. М. Ситнік
| Д. А. Гудима | О. С. Ткачук
| Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | О. Г. Яновська
| О. Р. Кібенко |