П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 640/21519/18
Провадження № 11-495апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П.,             Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом  ОСОБА_1 до Військової прокуратури Київського гарнізону про визнання протиправними дій та зобов`язати вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 січня 2019 року (суддя Маруліна Л. О.) та постанову  Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року (судді Файдюк В. В., Чаку Є. В., Мєзєнцев Є. І.),
УСТАНОВИЛА:
16 грудня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просив надати судовий захист його праву на свободу від примусу до вчинення того, що не передбачено законодавством, та праву на вільне вираження своїх поглядів і переконань від порушень з боку Військової прокуратури Київського гарнізону шляхом:
1) визнання протиправними дій Військової прокуратури Київського гарнізону, що полягають у скеруванні поданої позивачем заяви про кримінальне правопорушення від 5 листопада 2018 року в порядку статті 7 Закону України «Про звернення громадян» до Головного управління Національної гвардії України;
2) зобов`язання відповідача вжити заходів для повернення у своє провадження скерованої ним до Головного управління Національної гвардії України заяви позивача про кримінальне правопорушення від 5 листопада 2018 року.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначив, що 5 листопада 2018 року він подав до Військової прокуратури Центрального регіону України заяву про кримінальне правопорушення, передбачене частиною другою статті 162, частиною другою статті 397, 426 Кримінального кодексу України, яка зазначеною прокуратурою в порядку статті 218 Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК) була направлена за територіальною юрисдикцією військовому прокурору Київського гарнізону. Однак Військова прокуратура Київського гарнізону заяву позивача від 5 листопада 2018 року, в якій було порушено питання про внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі – ЄРДР) викладених у ній відомостей про обставини, що можуть свідчити про ознаки кримінальних правопорушень, скерувала до Головного управління Національної гвардії України в порядку статті 7 Закону України «Про звернення громадян».
На переконання ОСОБА_1 , Військова прокуратура Київського гарнізону, розглядаючи заяву про кримінальне правопорушення в порядку статті 7 Закону України «Про звернення громадян», порушила його права, гарантовані Конституцією України.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 9 січня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС), оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ухвалюючи такі рішення, суди дійшли висновку про те, що позов підлягає вирішенню відповідно до частини першої статті 306 КПК слідчим суддею місцевого суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченими статтями 318–380 зазначеного Кодексу.
ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій з урахуванням поданих пізніше суду доповнень та заяв, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постановлені цими судами рішення про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі та направити справу до суду першої інстанції для розгляду.
Доводи скарги щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій правил предметної юрисдикції зводяться до того, що ці суди допустили явну помилку факту, зокрема, щодо предмета оскарження за поданим позовом. Скаржник зазначає, що з метою захисту його житлових та інших прав від посягань з боку службових осіб Національної гвардії України, що носять кримінально караний характер, він як спосіб захисту прав обрав шлях ініціювання відповідного кримінального провадження в порядку, передбаченому КПК. Однак прокуратура обмежила його у цьому праві внаслідок ініціювання розгляду заяви про кримінальне порушення в порядку Закону України «Про звернення громадян», що не призведе ні до відновлення порушених прав, ні до їх захисту від подальших посягань. Крім того, на переконання скаржника, сама по собі обставина звернення до слідчого судді зі скаргою на процесуальні рішення, дії чи бездіяльність прокурора у кримінальному провадженні, не може вважатися ефективним засобом захисту від порушень конституційних прав скаржника, оскільки, об`єктивно, не гарантує ефективного їх відновлення. 
У відзиві на касаційну скаргу Військова прокуратура Київського гарнізону заперечує проти її задоволення з огляду на непоширення юрисдикції адміністративного суду на справи щодо оскарження дій прокуратури щодо відмови у внесенні відомостей до ЄДРД. 
У відповіді на відзив ОСОБА_1 вказує на те, що його звернення до адміністративного суду з цим позовом є засобом захисту прав і свобод цивільного характеру у публічних правовідносинах пов`язаних із реалізацією права кожного на захист від правопорушень, у тому числі кримінальних, а процедура оскарження, передбачена статтями 303–307 КПК не забезпечить ефективного поновлення порушених прав та їх захисту.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі, доповненнях до неї та відзиві на скаргу доводи щодо порушення судами правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.
За визначеннями пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа – переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір – спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку з порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Суб`єкт владних повноважень – орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 2 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
З позовної заяви та доданих до неї матеріалів убачається, що 5 листопада                     2018 року ОСОБА_1 подав до Військової прокуратури Центрального регіону України заяву про кримінальне правопорушення, в якій позивач просив внести до ЄРДР повідомлені ним відомості про обставини, що можуть свідчити про ознаки кримінальних правопорушень, передбачених частиною другою статті 162, частиною другою статті 397, 426 Кримінального кодексу України та невідкладно направити надані ОСОБА_1 матеріали разом із заявою про кримінальне правопорушення до відповідного органу досудового розслідування, якому доручити проведення досудового розслідування.
На зазначену заяву Військова прокуратура Київського гарнізону листом від                  12 листопада 2018 року № 7/1004/вих.18 повідомила позивачу про те, що його заява за змістом та своєю суттю не є повідомленням про злочин, оскільки не містить обставини про вчинене правопорушення та об`єктивних даних, що свідчать про ознаки злочину в діянні службових осіб військової частини НОМЕР_1 . У зв`язку з наведеним ОСОБА_1 повідомлено про скерування його заяви в порядку статті 7 Закону України «Про звернення громадян» до Головного управління Національної гвардії України. У листі позивачу також роз`яснено його право у разі незгоди з прийнятим рішенням оскаржити його прокурору вищого рівня або до суду в порядку статей 303–307 КПК.
Не погодившись з направленням заяви про кримінальне правопорушення до Головного управління Національної гвардії України в порядку статті 7 Закону України «Про звернення громадян», посилаючись на очевидність подання цієї заяви прокуратурі з метою повідомлення останньої про вчинення злочину та забезпечення права на захист від кримінальних правопорушень відповідно до статті 2 КПК, ОСОБА_1  звернувся до суду з цим позовом, ініціюючи перед адміністративним судом питання про зобов`язання відповідача повернути його заяву про кримінальне правопорушення у провадження прокуратури.
Таким чином, звернення ОСОБА_1 до суду з цим позовом обумовлене його незгодою з діями та рішенням прокуратури, пов`язаних із розглядом поданої ним у порядку КПК заяви про кримінальне правопорушення. Відтак і предметом перевірки за цим позовом з огляду на зміст заяви від 5 листопада 2018 року,                  а також викладених відповідачем у відповіді на неї мотивів передачі цієї заяви до Головного управління Національної гвардії України, є наявність передбачених згаданим Кодексом передумов для реєстрації у ЄРДР викладених у заяві ОСОБА_1 відомостей про вчинені, на його думку, злочини.
Згідно із частиною першою статті 1 КПК порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
Кримінальне провадження – досудове розслідування і судове провадження, процесуальні дії у зв`язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність (пункт 9 частини першої статті 3 КПК).
За правилами частин першої – четвертої статті 214 КПК слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов`язаний внести відповідні відомості до ЄРДР та розпочати розслідування. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування.
Досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до ЄРДР.
Здійснення досудового розслідування до внесення відомостей до реєстру або без такого внесення не допускається і тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
Слідчий, прокурор, інша службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, зобов`язані прийняти та зареєструвати таку заяву чи повідомлення. Відмова у прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення не допускається.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 303 КПК на досудовому провадженні можуть бути оскаржені такі рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора: бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов`язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк, – заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником, представником юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, володільцем тимчасово вилученого майна, іншою особою, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування.
Згідно із частиною другою цієї ж статті скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314–316 цього Кодексу.
Наведеними правовими нормами визначено суб`єктний склад, процедуру ініціювання і початку досудового розслідування, а також порядок оскарження дій чи бездіяльності слідчого або прокурора у разі нездійснення ними процесуальних дій, які вони зобов`язані вчинити у визначений цим Кодексом строк.
Беручи до уваги наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що дії чи бездіяльність, зокрема, прокурора, пов`язані із обов`язком внесення до ЄРДР внесення відомостей про кримінальне правопорушення є процесуальною діяльністю, порядок здійснення якої унормований положеннями кримінального процесуального законодавства і не може розглядатися як владна управлінська функція. 
Отже, в межах спірних правовідносин, що виникли внаслідок невнесення прокурором до ЄРДР відомостей за заявою  ОСОБА_1 , позивач і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права і обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим, а предмет перевірки у цій справі виходить за межі повноважень суду адміністративної юрисдикції, і вимоги  ОСОБА_1  мають бути розглянуті лише в межах кримінального, а не адміністративного судочинства.
Наведені в касаційній скарзі, доповненнях до неї доводи, та надані скаржником судові рішення у кримінальних провадженнях, як про задоволення поданих  ОСОБА_1 у порядку КПК скарг, так і про відмову в їх задоволенні,                           не спростовують висновків судів про непоширення на цю справу юрисдикції адміністративного суду.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення – без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Ураховуючи наведене, касаційну скаргу  ОСОБА_1  слід залишити                          без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від                  9 січня 2019 року та постанову  Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року – без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу  ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 січня 2019 року та постанову  Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді:                                           Н. О. Антонюк | В. С. Князєв |
Т. О. Анцупова | Л. М. Лобойко |
С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко |
Ю. Л. Власов | Л. І. Рогач |
Д. А. Гудима | О. М. Ситнік |
Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич |
О. С. Золотніков | |