П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 804/200/22552/17
Провадження № 11-94апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В.,                   Власова Ю. Л.,  Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Громадської організації «Дніпропетровський незалежний правозахисний центр» (далі - Громадська організація) в інтересах ОСОБА_1 до Комунального вищого навчального закладу «Дніпровський базовий медичний коледж» Дніпропетровської міської ради (далі - Коледж) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Громадської організації на ухвалуДніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 травня 2018 року (суддя Юхно І. В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року (судді Суховаров А. В., Ясенова Т. І., Головко О. В.),
УСТАНОВИЛА:
У грудні 2017 року Громадська організація в інтересах її члена ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з позовом, у якому, посилаючись на порушення права на отримання публічної інформації, просила визнати протиправними дії Коледжу щодо відмови в наданні відповіді на інформаційні запити від 27 листопада 2017 року № 01-04/866, від 28 листопада 2017 року                       № 01-04/869, від 29 листопада 2017 року № 01-04/873 та зобов`язати надати відповіді на ці запити.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 2 травня                     2018 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Суди зазначили, що заявлені вимоги підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства.
Ухвалюючи такі рішення, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку про те, що Коледж відносно запитуваної Громадською організацією інформації не є розпорядником публічної інформації у розумінні Закону України від 13 січня                 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI). 
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Громадська організація подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення цими судами норм матеріального та процесуального права, а також неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати судові рішення щодо відмови у відкритті провадження та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Незгода скаржника з висновками судів про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі мотивована тим, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі спори щодо правовідносин, пов`язаних із доступом до публічної інформації, в яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність розпорядників публічної інформації, в тому числі й у разі, якщо і такими розпорядниками є не суб`єкти владних повноважень. 
Дослідивши в межах, визначених частиною першою статті 341 КАС, наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Кожен має право на свободу об`єднання з іншими особами (пункт 1 статті 11 Конвенції).
Громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей (частина перша статті 36 Конституції України).
Громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів (частина перша статті 1 Закону України «Про громадські об`єднання»).
Громадське об`єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка. Громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи (частини друга та третя статті 1 вказаного Закону).
Громадське об`єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу (частина п`ята статті 1 Закону України «Про громадські об`єднання»).
Відповідно до пунктів 3 і 7 Рекомендації CM/Rec(2007)14 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо створення та діяльності неурядових організацій від 10 жовтня 2007 року (далі - Рекомендація) неурядові організації можуть бути як неформальними об`єднаннями або організаціями, так і об`єднаннями або організаціями, що мають статус юридичної особи. Неурядові організації, які мають статус юридичних осіб, повинні мати ту ж правоздатність, якою зазвичай користуються інші юридичні особи, і на них повинні поширюватися ті ж зобов`язання та санкції, що накладаються адміністративним, цивільним і кримінальним законодавством, які, зазвичай, застосовуються до таких юридичних осіб.
З огляду на вказане правоздатність неурядових організацій, які не мають статусу юридичної особи, може мати визначенні національним законодавством особливості, обмеження порівняно з неурядовими організаціями, які мають статус юридичної особи.
Неурядові організації повинні мати можливість вільно здійснювати свої цілі за умови, що і цілі, і засоби їх досягнення, відповідають вимогам демократичного суспільства (пункт 11 Рекомендації).
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55 Конституції України). Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Права громадської організації на звернення до суду в інтересах своїх членів чи інших осіб Закон «Про громадські об`єднання» не деталізує. Відтак, такі права реалізуються відповідно до положень інших законів.
Частинами першою та третьою статті 5 КАС передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду;
Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень (частини перша, друга статті 46 КАС).
Статтею 53 КАС, яка регламентує участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, передбачено таке:

1. У випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.
2. З метою захисту прав і свобод людини і громадянина у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини може особисто або через свого представника звертатися до адміністративного суду з позовом, брати участь у розгляді справ за його позовом (заявою), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини повинен обґрунтувати адміністративному суду неможливість особи самостійно здійснювати захист своїх інтересів. Невиконання Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини вимог щодо надання зазначеного обґрунтування має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
3. У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
4. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
5. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
За правилами статті 57 КАС представником у суді може бути адвокат або законний представник.

Учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами(частина друга статті 44 КАС).
У цій справі Громадська організація подала позов в інтересах ОСОБА_1 Громадська організація не є особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи (стаття 53 КАС). Щодо можливості сторони брати участь у судовому процесі через представника, то виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді. Законом можуть бути визначені винятки щодо представництва в суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена (частини четверта та п`ята статті 131^2 Конституції України).
Згідно з частинами першою та другою статті 57 КАС можливість бути представником у суді мають адвокат або законний представник; у справах незначної складності та в інших випадках, визначених цим Кодексом, представником може бути фізична особа, яка відповідно до частини другої статті 43 цього Кодексу має адміністративну процесуальну дієздатність.
Отже, з метою забезпечення інтересів правосуддя, виконання завдання адміністративного судочинства КАС не передбачає права громадської організації без статусу юридичної особи бути представником інтересів її члена - фізичної особи у суді, оскільки таке право належить лише адвокатові, законному представникові. Ці вимоги законодавства щодо представництва в адміністративному процесі є чіткими та передбачуваними для ОСОБА_1 і Громадської організації.
Позовна заява повертається, якщо її подала особа, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, вона не підписана, її підписала особа, яка не має права її підписувати, або особа, посадове становище якої не вказано (пункт 3 частини четвертої статті 169 КАС). Такий процесуальний наслідок суд застосовує до відкриття провадження у справі.
Суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо його подала особа, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності (пункт 1 частини першої статті 240 КАС). Такий процесуальний наслідок суд застосовує, якщо про вказані обставини стало відомо після відкриття провадження у справі.
Відповідно до частини першої 354 КАСсуд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у справі з підстав непоширення на неї юрисдикції адміністративного суду, не виконав вимоги пункту 3 частини четвертої статті 169 КАС щодо позовної заяви Громадської організації, яка не може звертатися до суду в інтересах  ОСОБА_1 з цим позовом та бути її представником в адміністративному суді. Вказане порушення норм процесуального права суд апеляційної інстанції не виправив.
Ураховуючи наведене,ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 травня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року слід скасувати, а позов Громадської організації «Дніпропетровський незалежний правозахисний центр» - залишити без розгляду.
Керуючись статтями 341, 349, 354, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Громадської організації «Дніпропетровський незалежний правозахисний центр» задовольнити частково.
2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 травня             2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року скасувати.
3. Позовну заяву Громадської організації «Дніпропетровський незалежний правозахисний центр» в інтересах ОСОБА_1 до Комунального вищого навчального закладу «Дніпровський базовий медичний коледж» Дніпропетровської міської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | В. С. Князєв
| Т. О. Анцупова | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | В. В. Пророк
| Ю. Л. Власов | Л. І. Рогач
| М. І. Гриців | О. М. Ситнік
| Д. А. Гудима | О. С. Ткачук
| Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | О. Г. Яновська
| О. Р. Кібенко |