ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2019 року 
м. Київ

Справа №  924/1188/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Зуєва В.А. - головуючого, Багай Н.О., Пількова К.М.
секретар судового засідання - Савінкова Ю. Б.
за участю представників:
позивача - Гришина Т.А. (прокурор),
відповідача - не з`явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Рівненської області
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 06.05.2019 (судді: Петухов М.Г., Гудак А.В., Олексюк Г.Є.)
та ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019 (суддя Гладюк Ю.В.)
за позовом Першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Хмельницької міської ради
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Полімермаш"
про внесення змін до договору оренди землі,

ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. Перший заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах ? Хмельницької міської ради звернувся з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Полімермаш" про внесення змін до договору оренди землі від 23.11.2009 №040974200269, а саме:
- пункт 5 викласти в новій редакції "Нормативна грошова оцінка земельної ділянки становить 2188118 грн";
- пункт 9 викласти в новій редакції "орендна плата вноситься орендарем у грошовій формі відповідно до статті 22 Закону України "Про оренду землі" та розмірі 65 643,54 грн, що становить 3 відсотки від нормативної грошової оцінки земельної ділянки на рахунок №33218812700002 в ГУ ДКУ у Хмельницькій області, МФО 815013, ЗКПО 23565225, код платежу 18010600, одержувач: міський бюджет".
1.2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор зазначив про необхідність приведення договірного розміру оренди у відповідність до вимог чинного законодавства.
Прокурор обґрунтовуючи наявність інтересів держави посилається на те, що звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання законності встановлення орендної плати за використання земель комунальної власності. Також, суспільний інтерес полягає у повному надходженні орендної плати до місцевого бюджету, що явно переважає приватний інтерес відповідача у використанні земельної ділянки на підставі договору оренди, розмір орендної плати в якому є заниженим та не відповідає вимогам законодавства у зв`язку із застосуванням неактуальної нормативної грошової оцінки, як наслідок до бюджету не надходять кошти в сумі 31 035,81 грн у рік.
В той же час, при обґрунтуванні представницьких функцій, прокурор зазначив про пасивність поведінки міської ради, яка, розуміючи порушення інтересів територіальної громади та маючи відповідні повноваження для їх захисту, впродовж тривалого часу за відповідним захистом не зверталась.
2. Короткий зміст судових рішень
2.1. Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019, залишеною без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 06.05.2019, позов залишено без розгляду.
2.2. Оскаржувані судові рішення обґрунтовано тим, що відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурором не доведено наявність обставин, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Хмельницькою міською радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади.
Суди зазначили, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Також суд апеляційної інстанції визнав необґрунтованими доводи прокурора про тривале невжиття Хмельницькою міською радою заходів щодо захисту порушених інтересів, оскільки прокурор звернувся з позовом у цій справі 19.12.2018, а витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, на який посилається прокурор зроблений 02.11.2018.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Не погоджуючись із прийнятими судовими рішеннями заступник прокурора Рівненської області у касаційній скарзі просить скасувати ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 06.05.2019, а справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
3.2. В обґрунтування вимог, заявник у касаційній скарзі зазначає про те, що ні стаття 23 Закону України "Про прокуратуру", ні стаття 53 Господарського процесуального кодексу України, якими врегульовано підстави звернення прокурора до суду в інтересах держави, не передбачено обов`язку прокурора зазначати причини бездіяльності позивача і доводити умисність такої бездіяльності, у тому числі, шляхом надання таких доказів як внесення відомостей до ЄРДР, наявності вироку суду чи накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців.
Заявник вважає, що зволікання із зверненням міської ради до суду із позовом бюджет міста не отримав майже 70 000,00 грн і продовжує втрачати кошти. У зв`язку з чим прокурор звернувся до суду з позовом відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення присутніх у судовому засіданні учасників справи, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
4.2. Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
4.3. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
4.4. Згідно із пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
4.5. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
4.6. Відповідно до частини третьої статті 23 Закон України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
4.7. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
4.8. Так, згідно із частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
4.11. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
4.9. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
4.10. Частинами першою, третьою статті 4 Господарського процесуального кодексу України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
4.11. Відповідно до статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 
4.12. Водночас, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
4.13. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
4.14. Виходячи з системного аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
4.15. Колегія суддів звертає увагу на те, що за своїм змістом "інтереси держави" відрізняються від інтересів інших сторін господарського процесу. В основу перших завжди покладена потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, Державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання.
4.16. "Інтереси держави" в різних випадках можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів влади та місцевого самоврядування. В такий спосіб, враховуючи те, що "Інтереси держави" є оціночним поняттям, вирішення судом питання щодо наявності або відсутності "інтересу держави" у конкретній справі належить до дискреційних повноважень суду.
4.17. Відповідно до частини першої статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
4.18. Частиною п`ятою статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності, зокрема, щодо розпорядження об`єктами права комунальної власності шляхом надання їх в оренду юридичним та фізичним особам.
4.19. Отже, правомочності щодо розпорядження об`єктами права комунальної власності, у тому числі й передачі їх у тимчасове користування юридичним та фізичним особам, належать органу місцевого самоврядування, яким у спірних правовідносинах є Хмельницька міська рада.
4.20. Однак, як вбачається з матеріалів справи до суду з цим позовом звернувся Перший заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Хмельницької міської ради.
4.21. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).
Водночас є категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
4.22. ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
4.23. Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.
4.24. З огляду на імперативні приписи статті 300 Господарського процесуального кодексу України Верховний Суд не вправі встановлювати обставини, які не були встановлені у рішеннях судів попередніх інстанцій, а його повноваження обмежуються виключно перевіркою дотримання судами норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи та виключно в межах доводів касаційної скарги.
4.25. Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій, що вказані прокурором обставини пасивної поведінки позивача, без відповідних підтверджуючих доказів не дає можливості, перевірити фактичний стан правовідносин між сторонами, а також причин, які перешкоджали захисту інтересів держави органом місцевого самоврядування, не дають підстав для висновку про невиконання чи неналежне виконання Хмельницькою міською радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій відносно захисту прав територіальної громади. При цьому, про наявність відповідних функцій у Хмельницької міської ради для звернення самостійно з позовом до суду зазначає сам прокурор.
4.26. Крім того, господарські суди дійшли до правильного висновку про те, що необхідно критично оцінювати факт бездіяльності міської ради, з огляду на те, що відомості щодо суб`єктів господарювання, розмір орендної плати за використання земельних ділянок у яких не відповідає вимогам земельного і податкового законодавства, надані на запит прокуратури Хмельницької області Департаментом архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 14.11.2018 №12-4708-02-14. Даний лист є об`єктивним підтвердженням здійснення міською радою моніторингу використання земельних ділянок, а також узагальнення здобутих в результаті моніторингу відомостей.
4.27. Відповідно до зазначеного листа, виконавчий комітет Хмельницької міської ради повідомив Хмельницьку місцеву прокуратуру, що впродовж 2017-2018 років з позовом до суду із вимогою до ТОВ "Полімермаш" про внесення змін до договору оренди землі від 23.11.2009 № 040974200269 Хмельницька міська рада не зверталася. Проте, цей лист не може бути доказом щодо невжиття міської радою заходів захисту порушених інтересів територіальної громади саме протягом 2017-2018 років, оскільки судом апеляційної інстанції встановлено, що нормативна грошова оцінка земельної ділянки у розмірі 2 188 118,00 грн здійснена 02.11.2018, а з позовом до суду прокурор звернувся - 19.12.2018.
4.28. Відтак, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до обґрунтованого висновку, що у даній справі відсутні передбачені законом виключні підстави звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави, оскільки прокурор не підтвердив правових підстав для представництва та відповідно, не набув процесуального статусу органу, якому законом (статті 53 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру") надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (спеціальної процесуальної правоздатності).
4.29. В свою чергу, встановлення судами відсутності у прокурора процесуальної дієздатності у даній справі, виключає процесуальну можливість розгляду спору по суті.
4.30. Ураховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судові рішення у справі прийнято із додержанням норм матеріального і процесуального права, тому підстав для їх скасування не вбачається.
4.31. Доводи наведені у касаційній скарзі є необґрунтованими, оскільки аналогічні доводам та підставам, викладеним в апеляційній скарзі, отже вже були предметом дослідження та оцінки судом апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки доказів та незгоди із судовими рішеннями.
5. Висновки Верховного Суду
5.1. За змістом статті 300 Господарського процесуального кодексу України, якою визначено межі розгляду справи судом касаційної інстанції, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права; суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
5.2. Згідно із частиною третьою статті 304 зазначеного Кодексу касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
5.3. За змістом пункту 1 частини першої статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
5.4. Згідно із частою першою статті 309 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
5.5. Ураховуючи наведені положення законодавства та обставини, установлені господарськими судами, зважаючи на межі перегляду справи судом касаційної інстанції, передбачені статтею 300 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів зазначає, що правових підстав для задоволення касаційної скарги немає.
6. Розподіл судових витрат
6.1. Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина чотирнадцята статті 129 Господарського процесуального кодексу України).
Керуючись статтями 300, 301, пунктом 1 частини першої статті 308, статтями 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Рівненської області залишити без задоволення.
2. Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 06.05.2019 та ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019 у справі №924/1188/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          В. А. Зуєв

Судді                                                                                                    Н. О. Багай

          К. М. Пільков