ПОСТАНОВА
Іменем України

20 листопада 2019 року 
Київ
справа №280/5597/18
адміністративне провадження №К/9901/21506/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білоуса О.В.,  
суддів - Гімона М.М., Желтобрюх І.Л.,
за участю секретаря судового засідання Носенко Л.О.,
представника позивача Пшець О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року (головуючий суддя Садовий І.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року (головуючий суддя Шальєва В.А., судді - Білак С.В., Малиш Н.І.) у справі за адміністративним позовом Ботіївської сільської ради Приазовського району Запорізької області до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про часткове визнання протиправною та скасування вимоги,

У С Т А Н О В И В:
У грудні 2018 року Ботіївська сільська рада Приазовського району Запорізької області звернулася до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби  в Запорізькій області (далі - Держаудитслужба), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила визнати протиправними та скасувати пункти 1, 3, 4, 5, 9, 10, 12 вимоги  від 26 листопада 2018 року № 04-08-08-15/5372 «Щодо усунення порушень законодавства».
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року, позов задоволено у повному обсязі. Визнано протиправною та скасовано вимогу Східного офісу Держаудитслужби Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 26 листопада 2018 року № 04-08-08-15/5372 «Щодо усунення порушень законодавства».
Не погодившись із ухваленими у справі судовими рішеннями, Держаудитслужба звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просила рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі. Зокрема, скарга обґрунтована тим, що нормативно-правові акти, які регулюють діяльність Держаудитслужби, не містять посилання на те, в якій саме формі складається вимога  про усунення виявлених порушень та не визначають основні (обов`язкові) критерії, яким повинна відповідати вимога контролюючого органу, а тому відповідач не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що оскаржувана вимога про усунення виявлених порушень прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту. 
Ботіївська сільська рада Приазовського району Запорізької області скористалася своїм правом та надіслала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на встановлені обставини та висновки оскаржуваних судових рішень зазначила, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просило відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 27 серпня 2018 року по 4 жовтня 2018 року на виконання пункту 3.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2018 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 22 серпня 2018 року № 433-435  відповідачем проведено планову ревізію сільського бюджету та фінансово-господарської діяльності Ботіївської сільської ради Приазовського району Запорізької області за період з 1 січня 2017 року по 31 серпня 2018 року, за результатами якої 4 жовтня 2018 року складено Акт №08.08-20/5 (далі - Акт ревізії).
Згідно вказаного Акту ревізії відповідачем встановлено факт вчинення позивачем порушень фінансової дисципліни на загальну суму 2483798,59 грн, з яких: здійснення видатків на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів на суму 212988,20 грн; нецільове використання коштів освітньої субвенції на суму 750 602 грн; зайве нарахування та сплата доплати до мінімальної заробітної плати на загальну суму 26 713,98 грн, зайве нарахування та сплата єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування на 5887,08 грн; зайве нарахування та сплата надбавки за високі досягнення у праці та пов`язані виплати на загальну суму 55 563,75 грн та, як наслідок, зайве нарахування та сплата єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування на суму 12224,02 грн; зайве нарахування та сплата премії на загальну суму 5191 грн та, як наслідок, зайве нарахування та сплата єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування на суму 1142,02 грн; зайве затвердження асигнувань на оплату праці внаслідок введення понаднормативних посад на суму 311086,42 грн; покриття витрат сторонньої юридичної особи на загальну суму 1646,23 грн; покриття витрат сторонньої юридичної особи - Володимирської сільської ради на загальну суму 19 311,94 грн; списання пального на роботу службового автотранспорту на цілі, що не пов`язані зі службовою діяльністю сільської ради та виконанням її основних функцій, на загальну суму 29905,64 грн; лишки матеріальних цінностей на загальну суму 27300 грн; завищення вартості виконаних підрядних робіт, а також наданих послуг з технагляду на загальну суму 867513,37 грн; недоотримання надходжень загальним фондом сільського бюджету на суму 147090,16 грн та бюджетом розвитку на суму 9642,78 грн.
На підставі Акту ревізії відповідачем було сформовано і направлено позивачу вимогу від 26 листопада 2018 року №04-08-08-15/5372 "Щодо усунення порушень законодавства", в якій зазначено про порушення законодавства, які позивач не усунув в період ревізії, зокрема, в оскаржуваних Ботіївської сільської ради Приазовського району Запорізької області пунктах вказано таке:
1) всупереч частині першої статті 240 Господарського кодексу України  кошти, отримані позивачем у вигляді власних надходжень бюджетних установ по КТКВ 011120 від плати за послуги з обробки земельної ділянки, що не передбачено Переліком платних послуг, які можуть надаватись закладами освіти, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної та комунальної форми власності, не було перераховано до загального фонду сільського бюджету, чим спричинено недоотримання останнім надходжень на загальну суму 147090,16 грн;
3) всупереч частині другій статті 85 Бюджетного кодексу України  проведено видатки на утримання бюджетних установ, а саме КЗ "Приазовський районний центр первинної медико-санітарної допомоги" Приазовської районної ради Запорізької області та КУ "Приазовська центральна районна лікарня" одночасно з різних бюджетів на загальну суму 212988,20 грн, при тому, що такі видатки проведено позивачем не за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання доходної частини загального фонду сільського бюджету;
4) за період з 1 січня 2017 року по 31 серпня 2018 року позивачем за рахунок коштів освітньої субвенції (загальний фонд) за КТКВ 0111020, яка має спрямовуватися на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників, здійснювалися видатки із заробітної плати з нарахуванням працівників, які не відносяться до педагогічних, що є порушенням частини першої статті 103-2 Бюджетного кодексу України  та відповідно до частини першої статті 119 Бюджетного кодексу України  призвело до нецільового використання коштів освітньої субвенції на загальну суму 750602 грн;
5) в порушення пунктів 6.4.3 та 6.4.7 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 ПП "РОСА-3" завищено вартість виконаних та оплачених позивачем робіт по об`єкту "Капітальний ремонт дороги по вул. Горького від буд. № 16 до буд. № 27 та від буд. № 41 до буд. № 51 с. Ботієве Приазовського району Запорізької області" на загальну суму 847223,54 грн внаслідок не підтвердження витрат на придбання будівельного матеріалу "суміші асфальтобетонні гарячі" у загальній кількості 410,72 т, що призвело до збитків сільському бюджету на вказану суму;
9) в порушення абзацу 2 пункту 1  постанови Кабінету Міністрів України від 4 червня 2003 року № 848 "Про впорядкування використання легкових автомобілів бюджетними установами та організаціями", пункту 2 Порядку використання службових легкових автомобілів Ботіївської сільської ради та пункту 3 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228, в ревізуємому періоді мало місце використання службового автотранспорту позивача на поїздки, не пов`язані із службовою діяльністю посадових осіб сільської та виконанням основних функцій установи, а саме для поїздок до інших населених пунктів працівників, які не перебували у службовому відрядженні згідно з розпорядженням (наказом) сільського голови, та при відсутності підтвердження виконання ними службових обов`язків під час даних поїздок. Зазначене призвело до зайвого списання пального на загальну суму 29 905,64 грн;

10) за період з 1 січня 2017 року по 31 серпня 2018 року за рахунок коштів Ботіївської сільської ради проводились видатки на здійснення підвезення учнів - мешканців                         с. Володимирівка від вказаного населеного пункту, який є адміністративно-територіальною одиницею з відповідним органом місцевого самоврядування - Володимирською сільською радою, що є порушенням пп. 4) п. а)  статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"  та пункту 3 Порядку складання, розгляду, затвердження основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228, та призвело до покриття витрат сторонньої юридичної особи, а саме Володимирської сільської ради, на загальну суму 19311,94 грн; 
12) внаслідок введення всупереч Типових штатних нормативів дошкільних навчальних закладів, затверджених  наказом Міністерства освіти України від 4 листопада 2010 року №1055, понаднормативних посад водіїв автобусів та бухгалтера, сільською радою за 2017 рік та за січень-серпень 2018 року зайво затверджено і використано кошти загального фонду за КТКВ 0111010 за КЕКВ 2111 у загальній сумі 255 023,04 грн та за КЕКВ 2120 у загальній сумі 56 063,38 грн.
У вимозі відповідач вимагав: 1) опрацювати матеріали ревізії, усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку; 2) надати Управлінню Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області до 28 грудня 2018 року вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів. Також, у вимозі було роз`яснено наслідки її невиконання. 
Листом від 26 листопада 2018 року № 04-08-08-15/5375 "Про направлення вимоги" відповідач направив позивачу для виконання вимогу від 26 листопада 2018 року № 04-08-08-15/5372 "Щодо усунення порушень законодавства".
Не погоджуючись з прийнятою Держаудитслужбою вимогою від 26 листопада 2018 року № 04-08-08-15/5372 "Щодо усунення порушень законодавства", зокрема, з пунктами: 1, 3, 4, 5, 9, 10, 12, Ботіївська сільська рада Приазовського району Запорізької області звернулася до суду з позовом про визнання протиправними та їх скасування.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога в цілому та оскаржувані, зокрема, позивачем її пункти,  а саме: 1, 3, 4, 5, 9, 10, 12 винесені відповідачем з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованими. Так, зазначивши про необхідність усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку, відповідач не вказав які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків. У свою чергу, спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, на переконання суду, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене з боку обов`язкового характеру спірної вимоги та оскаржуваних її пунктів 1, 3, 4, 5, 9, 10, 12 в частині корегування роботи підконтрольної установи  є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії. При цьому, суд першої інстанції з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів позивача  дійшов висновку про необхідність вийти за межі позовних вимог та визнати протиправною і скасувати вимогу Держаудитслужби від 26 листопада 2018 року №04-08-08-15/5372 "Щодо усунення порушень законодавства" у повному обсязі.
Зазначена позиція підтримана Третім апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду не погоджується із зазначеними висновками судів попередніх інстанцій вважає їх передчасними, з огляду на таке.
Частинами першою - третьою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до пунктів 1-3 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, у мотивувальній частині рішення зазначаються, зокрема, обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини; докази, відхилені судом, та мотиви їх відхилення; мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову;
Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, в обґрунтування позовних вимог Ботіївська сільська рада Приазовського району Запорізької області посилалась на те, що за результатами проведеної планової виїзної ревізії сільського бюджету та фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2017 року по 31 серпня 2018 року, відповідачем 4 жовтня 2018 року було складено Акт ревізії № 08.08-20/5, на підставі якого 26 листопада 2018 року винесено вимогу №04-08-08-15/5372 "Щодо усунення порушень законодавства".
Зокрема, вказувала, що пункти 1, 3, 4, 5, 9, 10, 12 оскаржуваної вимоги є протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки ним не передавалась земельна ділянка площею 57,7 га рілля Фермерському господарству "Донник", як стверджує відповідач, а лише залучався даний суб`єкт господарювання для співробітництва у сфері вирощування, переробки та реалізації сільськогосподарської продукції. Акт приймання-передачі земельної ділянки до Договору співробітництва від 4 січня 2017 року не підписувався сторонами (пункт 1 Вимоги). Щодо пункту 3 оскаржуваної Вимоги позивач зазначив, що ним виключно на виконання рішень місцевих рад перераховувались кошти до районного бюджету у вигляді субвенції, з якого, у свою чергу, здійснювались видатки на утримання бюджетних установ - КЗ "Приазовський районний центр первинної медико-санітарної допомоги" Приазовської районної ради Запорізької області та КУ "Приазовська центральна районна лікарня". Стосовно пункту 4 Вимоги позивач зауважив, що за підсумками 2017 року та січня-серпня 2018 року кошти у розмірі 750602 грн, отримані у вигляді освітньої субвенції, були використані ним виключно на оплату праці педагогічним працівникам. Також, як стверджує позивач, за підсумками 2017 року були наявні залишки за освітньою субвенцією у сумі 201233 грн, які були використані у наступному бюджетному періоді.
Стосовно пункту 5 Вимоги позивач зазначив, що до ревізії ним надавалась відповідачу копія Опису речей і документів, які були вилучені на підставі ухвали слідчого судді від 3 липня 2018 року, у якому перелічені вилучені документи. У свою чергу, факт використання попередньо придбаного у Приватного підприємства "Роса-3" матеріалу "суміші асфальтобетонні гарячі і теплі дрібнозернисті тип В марка 1" підтверджується відповідними первинними документами, наданими контрагентом позивача у ході зустрічної звірки. Щодо пункту 9 оскаржуваної Вимоги позивач стверджував, що робота водія та виконуючого обов`язки старости, за якими закріплені службові автомобілі, не є відрядженням у розумінні Інструкції про службові відрядженні в межах України та за кордон, затвердженої  наказом Міністерства фінансів України від 13 березня 1998 року № 59, а тому, на переконання позивача, не потребує складання розпорядження або наказу про відрядження. Відносно пункту 10 оскаржуваної Вимоги позивач зауважив, що приймаючи рішення  про здійснення підвезення учнів-мешканців с. Володимирівка Запорізької області до с. Ботієве, він діяв у межах наданих повноважень, забезпечуючи реалізацію принципу рівних можливостей для всіх на здобуття освіти без збитків для сільського бюджету. Стосовно пункту 12 Вимоги позивача стверджував, що видатки на утримання двох закладів дошкільної освіти - Ботієвського ДНЗ "Сонечко" та ДНЗ "Сонечко" (с. Приморський Посад) здійснювались у межах наданих законом повноважень та відповідно до штатних розписів. З врахуванням викладених обставин у їх сукупності, Ботіївська сільська рада Приазовського району Запорізької області просила задовольнити позов у повному обсязі.
Cудом першої інстанції встановлено, що у оскаржуваній вимозі відповідач на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" вимагав від позивача усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, а також зобов`язав останнього надати до 28 грудня 2018 року вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів. Разом з тим, судом під час розгляду справи не з`ясовано в чому саме полягає не зрозумілість цієї вимоги. Крім того, вказуючи на неправомірність вимоги Держаудитслужби від 26 листопада 2018 року №04-08-08-15/5372 "Щодо усунення порушень законодавства", суд не надав належної оцінки кожному аргументу, наведеному у позовній заяві Ботіївською сільською радою Приазовського району Запорізької області як наявній підставі, на думку позивача для задоволення позову.
Суд апеляційної інстанції вказані помилки не виправив.
За змістом частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Таким чином, зважаючи на відсутність у суду касаційної інстанції повноважень щодо встановлення обставин у справі, що мають значення для вирішення спору, рішення судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог Ботіївської сільської ради Приазовського району Запорізької області до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби  в Запорізькій області про визнання протиправною та скасування вимоги від 26 листопада 2018 року №04-08-08-15/5372 "Щодо усунення порушень законодавства" підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суду необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові, встановити наведені у ній обставини, що входять до предмета доказування у даній справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області задовольнити частково.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2019 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови виготовлено 25 листопада 2019 року. 

Суддя-доповідач                                                                                                     О.В.Білоус
Судді                                                                                                               М.М.Гімон
                                                                                                              І.Л.Желтобрюх