ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
16 жовтня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 522/6962/18
Провадження № 14-365цс19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
 
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю.,
 
учасники справи: 
позивач - заступник керівника Одеської міської прокуратури № 3 (далі - Прокуратура) в інтересах держави в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління),
відповідачі: ОСОБА_1 , державний реєстратор Єреміївської сільської ради Роздільнянського району Одеської області Демченко Сергій Олександрович (далі - держреєстратор),
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області 
 
на ухвалу Приморського районного суду міста Одеси від 12 листопада 2018 року у складі судді Бондаря В. Я. та постанову Одеського апеляційного суду від 19 березня 2019 року у складі колегії суддів Колеснікова Г. Я., Ващенко Л. Г., Вадовської Л. М. 
 
у цивільній справі за позовом заступника керівника Прокуратури в інтересах держави в особі Управління до ОСОБА_1 , держреєстратора про визнання протиправним та скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зобов`язання вчинити дії з приведення у попередній стан самовільно реконструйованого нерухомого майна і
 
ВСТАНОВИЛА:
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У квітні 2018 року заступник керівника Прокуратури в інтересах держави в особі Управління звернувся до суду з указаним позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення держреєстратора від 07 серпня 2017 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, на підставі якого за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на нежитлове приміщення № 2 літ. «Н» на АДРЕСА_1 ; зобов`язати ОСОБА_1 своїми силами і за свій рахунок привести у попередній стан самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_2 нежиле приміщення № 2 літ. «Н».
 
На обґрунтування позовних вимог заступник керівника Прокуратури зазначив, що державна реєстрація права власності на вказане нежитлове приміщення площею 85,5 кв. м за   ОСОБА_1 проведена з порушенням положень Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року № 553), та Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV).
 
На підставі оспорюваного рішення держреєстратора зареєстровано право власності на самовільно реконструйований об`єкт нерухомості, який не введений в експлуатацію в установленому законом порядку. Таким чином, оспорюване рішення держреєстратора є протиправним і підлягає скасуванню.
 
Позовну заяву заступник керівника Прокуратури подав в інтересах держави в особі Управління з метою поновлення державних інтересів та скасування права власності на майно, яке набуто всупереч нормам чинного законодавства.
 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
 
Ухвалою Приморського районного суду міста Одеси від 12 листопада 2018 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
Постановою Одеського апеляційного суду від 19 березня 2019 року апеляційну скаргу заступника керівника Прокуратури в інтересах держави в особі Управління залишено без задоволення, ухвалу Приморського районного суду міста Одеси від 12 листопада 2018 року залишено без змін.
 
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що вимоги про визнання протиправним та скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень і проведення у попередній стан самовільно реконструйованої квартири АДРЕСА_2 площею 85,5 кв. м із жилої в нежиле приміщення слід розглядати в порядку адміністративного судочинства.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
 
У квітні 2019 року заступник прокурора Одеської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу Приморського районного суду міста Одеси від 12 листопада 2018 року та постанову Одеського апеляційного суду від 19 березня 2019 року та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції, мотивуючи свої вимоги порушенням судами норм процесуального права.
 
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що оспорюваним реєстраційним діям передує спір між сторонами про цивільне право, що стосується самовільної реконструкції квартири АДРЕСА_2 , яка за змістом статті 177 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) як об`єкт самочинного будівництва належить до об`єктів цивільних прав.
 
Тому спір є приватноправовим, пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права та підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
 
Позиція інших учасників справи
 
У відзиві на касаційну скаргу представник ОСОБА_1 - адвокат Рога Сергій Іванович просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін, посилаючись на те, що суди зробили правильні висновки щодо застосування норм матеріального і процесуального права до спірних правовідносин та обґрунтовано віднесли спір до адміністративної юрисдикції.
 
Рух справи у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 21 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 19 червня 2019 року справу призначено до судового розгляду, а ухвалою від 03 липня 2019 року - передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
 
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 10 липня 2019 року справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами, у порядку письмового провадження.
 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
 
Апеляційний суд у рішенні зазначив, що згідно з матеріалами справи  ОСОБА_1 на підставі нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу від 03 березня 2017 року належала квартира АДРЕСА_2 загальною площею 47,1 кв. м.
 
На підставі зареєстрованого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, які за класом наслідків належать до об`єктів з незначними наслідками (CCI), від 01 грудня 2017 року за № ОД 061173351619   ОСОБА_1 виконала будівельні роботи з реконструкції вказаної квартири у нежитлове приміщення № 2 літ. «Н», змінивши загальну площу з 47,1 кв. м на 85,5 кв. м шляхом влаштування прибудови на першому поверсі будинку, а саме влаштування фундаменту та кладки стін на земельній ділянці, яка не оформлена ні в користування, ні у власність. 
 
Державна реєстрація права власності за ОСОБА_1 на нежитлове приміщення № 2 літ. «Н» на АДРЕСА_1 проведена держреєстратором 07 серпня 2017 року, індексний номер 36505767.
 
Реєстрацію проведено на підставі: довідки серії та номер 40-10-17, виданої 04 серпня 2017 року Товариством з обмеженою відповідальністю «Технік проект» (далі - ТОВ «Технік проект»); технічного паспорта від 04 серпня 2017 року TOB «Технік проект»; технічного звіту про можливість зміни функціонального призначення серії ТЗ-58-08 від 02 серпня 2017року.
 
07 грудня 2017 року Управління склало акт перевірки № 001359, яким встановлено, що ОСОБА_1 навела недостовірні відомості в зареєстрованому повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, які за класом наслідків належать до об`єктів з незначними наслідками (CCI), від 01 грудня 2017 року № ОД 061173351619 «Реконструкція нежитлового приміщення без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1 , приміщення № 2 «Н », чим порушено частину восьму статті 36 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності».
 
Наказом від 20 грудня 2017 року № 013/537126 скасовано указане повідомлення про початок будівельних робіт, яке видане ОСОБА_1 
 
Зазначено, що ОСОБА_1 як замовник будівництва не надала держреєстратору дозвільних документів, які б засвідчували прийняття в експлуатацію закінченого будівництва нежитлового приміщення.
 
Вирішуючи питання юрисдикційності спору, Велика Палата Верховного Суду керується такими міркуваннями.
 
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. 
 
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
 
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересіву будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією із сторін є, як правило, фізична особа.
 
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
 
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Згідно із частиною першою статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
У частині першій статті 1 ЦК України указано, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.
 
Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
 
Згідно з частиною першою статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
 
Разом з тим за приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
 
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
 
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
 
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу. 
 
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади. 
 
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. 
 
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
 
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
 
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядку судового провадження.
 
У позовній заяві заступник керівника Прокуратури просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення держреєстратора від 07 серпня 2017 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, на підставі якого за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на нежитлове приміщення № 2 літ. «Н» на АДРЕСА_1 ; 
- зобов`язати ОСОБА_1 своїми силами і за свій рахунок привести у попередній стан самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_2 нежиле приміщення № 2 літ. «Н».
 
Указані позовні вимоги обгрунтовані посиланням на порушення архітектурних, містобудівних норм і правил внаслідок здійснення  ОСОБА_1 реконструкції квартири.
 
Позов подано в інтересах держави в особі Управління.
 
Згідно зі статтею 7 Закону України «Про основи містобудування» державне регулювання у сфері містобудування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
 
У пункті 2.2.4 Положення про Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 21 березня 2018 року № 3043-VII (далі - Положення), зазначено, що Управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний архітектурно-будівельний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації щодо об`єктів, розташованих у межах м. Одеси.
 
Також пунктом 2.2.6 Положення передбачено, що Управління подає позови до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта з компенсацію витрат та виступає замовником робіт зі знесення самочинно збудованого об`єкта.
 
Разом з тим правовий статус і компетенція державного реєстратора передбачені статтею 10 Закону № 1952-IV.
 
За змістом статті 10 указаного Закону державний реєстратор встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями.
 
Отже, спірні правовідносини у цій справі обумовлені реалізацією позивачем повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин.
 
При цьому Управління як суб'єктвладних повноважень перебуває з особою, яка здійснила самочинне будівництво, в адміністративних відносинах, оскільки діє на виконання своїх владних управлінських функцій, спрямованих на захист інтересів держави.
 
Спори, які виникають за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими.
 
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах неодноразово викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11 (провадження № 14-48цс18), від 15 травня 2018 року у справі № 520/10754/14-ц (провадження № 14-108цс18), від 16 жовтня 2018 року у справі № 826/12543/16 (провадження № 11-520апп18), від 28 листопада 2018 року у справі № 369/13415/17 (провадження № 14-469цс18), від 12 грудня 2018 року у справі № 826/7203/17 (провадження № 11-1168апп18), від 24 квітня 2019 року у справі № 461/889/13-ц (провадження № 14-11цс19), і підстав для відступу від них не вбачається.
 
З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір у справі, що розглядається, не пов`язаний з вирішенням питання щодо майнового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об`єктів містобудування та незаконної державної реєстрації самочинного будівництва з переведенням житлового фонду у нежитловий.
 
Позовні вимоги, що ґрунтуються на протиправності дій державного реєстратора як суб`єкта, наділеного Законом № 1952-IV владними функціями приймати рішення про державну реєстрацію речових прав та їх обтяжень, у зв`язку з невиконанням ним обов`язку щодо перевірки поданих для цього документів та наявності в особи, яка звернулася за державною реєстрацією, дозвільних документів про прийняття в експлуатацію закінченого будівництва нежитлового приміщення є похідними і тому підлягають розгляду у тому ж порядку, що і основна вимога, тобто у цьому випадку - у порядку адміністративного судочинства.
 
За таких обставин суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, зробив обґрунтований висновок про закриття провадження у справі, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
Підстав для висновків про те, що суди порушили правила предметної чи суб`єктної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду не вбачає.
 
Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
 
З огляду на вказане оскаржувані судові рішення необхідно залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. У такому разі розподіл судових витрат згідно зі статтею 141 ЦПК України не проводиться.
 
Керуючись статтями 400, 409, 410, 415, 416, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області залишити без задоволення.
 
Ухвалу Приморського районного суду міста Одеси від 12 листопада 2018 року та постанову Одеського апеляційного суду від 19 березня 2019 року залишити без змін.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                   О. М. Ситнік
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                        В. С. Князєв
Т. О. Анцупова                                       Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна                                         Н. П. Лященко
Ю. Л. Власов                                           О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима                                           Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна                                        В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков