П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
11 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/42/19
Провадження № 11-122заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2019 року (суддя Олендер І. Я.) у справі № 9901/42/19 за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП) про визнання дій протиправними, скасування рішення й зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У січні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до КДКП, у якому просив: 
- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 від 13 липня 2018 року;
- скасувати рішення КДКП від 18 липня 2018 року № 1211дс-18 «Про відмову у відкритті дисциплінарного провадження»;
- зобов`язати відповідача відкрити дисциплінарне провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 від 13 липня 2018 року та розглянути цю скаргу.
2.   На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що рішенням КДКП від 18 липня 2018 року № 1211дс-18 було відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора Сумської області ОСОБА_2 за скаргою позивача від 13 липня 2018 року з підстав, що скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора. 
3.   На думку позивача, при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач не надав належної правової оцінки повідомленим  ОСОБА_1 обставинам.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
4.   Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 28 січня 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме у зв`язку з тим, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
5.   Судове рішення мотивовано тим, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення КДКП, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб`єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких КДКП приймає рішення у визначеному Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) порядку, не є суб`єктами дисциплінарного провадження і за Законом № 1697-VII не наділені правом на оскарження рішень КДКП як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
6.   Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржуване рішення підлягає скасуванню з підстав неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, невідповідності висновків суду обставинам справи.
7.   На думку скаржника, позивач мав та має інтерес у прийнятті відповідного рішення відповідачем, оскільки він реалізував відповідне суб`єктивне право на звернення до КДКП, а відтак вступив у правовідносини із КДКП щодо притягнення прокурора ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності з метою упередження подальших дій прокурора щодо втручання в діяльність суддів. Особа-скаржник має відповідний інтерес для оскарження рішення КДКП у судовому порядку з цією ж метою, а тому може вважатися позивачем, оскільки подає позов до адміністративного суду на захист своїх особистих інтересів, які полягають в ефективній реалізації суб`єктивного права на притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, у чому й проявляється його особистий інтерес.
8.   Скаржник також зазначив, що розгляд його позовної заяви до КДКП підлягає розгляду саме в порядку адміністративного судочинства.
9.   На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану ухвалу та ухвалити нове рішення, яким відкрити провадження в адміністративній справі.
Позиція інших учасників справи
10.        У відзиві на апеляційну скаргу КДКП зазначила, що апеляційна скарга ОСОБА_1 не підлягає задоволенню, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
11.        На підставі викладеного КДКП просить відмовити  ОСОБА_1 у задоволенні апеляційної скарги, а оскаржувану ухвалу суду залишити без змін.
Рух апеляційної скарги
12.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 березня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1  на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2019 року та витребувала з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду матеріали справи № 9901/42/19, а ухвалою від 26 березня 2019 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи на підставі частини третьої статті 311 КАС України, оскільки характер спірних правовідносин та предмет доказування у цій справі при її апеляційному перегляді не вимагають участі сторін.
Обставини, встановлені матеріалами справи
13.        13 липня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до КДКП із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором Сумської області ОСОБА_2 дисциплінарного проступку, який полягав у впливі прокурора на службову діяльність слідчого судді Зарічного районного суду міста Суми ОСОБА_4 з мотивів ухвалення судового рішення від 11 травня 2018 року у справі № 591/335/18 про скасування рішення прокурора Сумської області ОСОБА_2 щодо вручення повідомлення про підозру від 23 січня 2018 року та виключення відповідних відомостей з Єдиного державного реєстру досудових розслідувань шляхом відкриття кримінального провадження за частиною другою статті 375 Кримінального кодексу України стосовно слідчого судді ОСОБА_4
14.        18 липня 2018 року КДКП прийняла рішення № 1211дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора Сумської області ОСОБА_2 на підставі дисциплінарної скарги ОСОБА_1 від 13 липня 2018 року у зв`язку з відсутністю рішення суду, яким було б установлено порушення прокурором ОСОБА_2 чиїх-небудь прав або вимог закону та помилковий висновок про те, що дисциплінарна скарга подана з метою оскарження дій або бездіяльності прокурора в кримінальному провадженні.
15.        Вважаючи такі дії відповідача протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
16.        Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
17.        Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
18.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).
19.        Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
20.        Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
21.        За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
22.        Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема шляхом установлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.
23.        Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
24.        Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
25.        Частиною четвертою статті 22 КАС України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, КДКП.
26.        Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, КДКП визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності КДКП (пункт 2 частини першої), законності актів КДКП (пункт 3 частини першої).
27.        Згідно із частиною четвертою статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: визнати акт КДКП протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; визнати дії чи бездіяльність КДКП протиправними, зобов`язати КДКП вчинити певні дії; застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
28.        Оскаржуваним рішенням КДКП від 18 липня 2018 року № 1211дс-18 відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора Сумської області ОСОБА_2 на підставі дисциплінарної скарги ОСОБА_1 від 13 липня 2018 року.
29.        Як на підставу порушення прав оскаржуваним рішенням КДКП від 18 липня 2018 року № 1211дс-18 позивач посилається на те, що він має інтерес у прийнятті відповідного рішення, оскільки реалізував відповідне суб`єктивне право на звернення до КДКП і вступив у правовідносини із цим органом щодо притягнення прокурора ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності з метою упередження подальших дій прокурора щодо втручання в діяльність суддів, відтак особа-скаржник ( ОСОБА_1 ) має відповідний інтерес для оскарження рішення КДКП у судовому порядку з цією ж метою.
30.        Відповідно до статті 44 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється КДКП.
31.        Згідно із частиною першою статті 45 Закону № 1697-VIІ дисциплінарне провадження - це процедура розгляду КДКП дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.
32.        Частиною другою цієї статті визначено, що право на звернення до КДКП із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. КДКП розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.
33.        У частині першій статті 46 Закону № 1697-VIІ встановлено, що секретаріат КДКП у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена КДКП для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.
34.        Член КДКП своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора (пункт 1 частини другої статті 46 Закону № 1697-VIІ).
35.        На підставі частини першої статті 50 Закону № 1697-VIІ прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.
36.        Таким чином, право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) КДКП, що приймаються за результатами дисциплінарного провадження, має лише прокурор, якого це рішення стосується, в порядку, передбаченому КАС України.
37.        Отже, оскаржуване рішення відповідача визначає права та обов`язки конкретної особи (в цьому випадку прокурора  ОСОБА_2 ), тобто є актом індивідуальної дії.
38.        У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
39.        За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
40.        Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
41.        Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої його прийнято або щодо прав, свобод та інтересів якої це рішення (індивідуальний акт) стосується.
42.        Оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин, які виникли з прийняттям оскаржуваного рішення, яке є правовим актом ненормативного характеру (стосується прокурора ОСОБА_2), то таке рішення відповідно не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
43.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про те, що позивач не наділений правом на оскарження рішень КДКП як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
44.        Велика Палата Верховного Суду також вважає за необхідне зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом встановлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
45.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
46.        На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
47.        Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга  ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2019 року залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                Н. О. Антонюк                                                            Л. М. Лобойко
                                           Т. О. Анцупова                                                           Н. П. Лященко
                                           С. В. Бакуліна                                                            О. Б. Прокопенко
                                           В. В. Британчук                                                             В. В. Пророк
                                           Ю. Л. Власов                                                                   Л. І. Рогач
                                           М. І. Гриців                                                                 О. М. Ситнік
                                           Д. А. Гудима                                                                   О. С. Ткачук
                                           Ж. М. Єленіна                                                             В. Ю. Уркевич
                                           О. Р. Кібенко                                                                   О. Г. Яновська
                                           В. С. Князєв