ПОСТАНОВА
Іменем України

26 вересня 2019 року 
Київ
справа №1527/632/12
касаційне провадження №К/9901/13486/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Желєзного І.В., Саприкіної І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Суворовського районного суду м. Одеси від 20.04.2015 (головуючий суддя: Аліна С.С.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.03.2016 (головуючий суддя: Димерлій О.О.; судді: Романішин В.Л., Єщенко О.В.) у справі №1527/632/12 за позовом Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_1 , треті особи: Виконавчий комітет Одеської міської ради, Комунальне підприємство «ЖСК «Пересипський» про демонтаж самочинно встановленого металевого гаражу, 
В С Т А Н О В И В:
У січні 2012 року Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради звернулася до суду з позовом до ОСОБА_1 , треті особи: Виконавчий комітет Одеської міської ради, Комунальне підприємство «ЖСК «Пересипський», в якому просила зобов`язати відповідача провести демонтаж самочинно встановленого металевого гаражу, площею 12 м. кв., що розташований на території будинку АДРЕСА_1 .
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ним встановлено факт самовільного зайняття відповідачем земельної ділянки, що розташована на прибудинковій території житлового будинку АДРЕСА_1 для зведення на ній металевого гаражу. Позивачем у межах визначених законом повноважень було видано розпорядження від 02.12.2011 №749-р, яким зобов`язано ОСОБА_1 демонтувати самовільно встановлений металевий гараж в десятиденний термін, втім розпорядчий акт органу місцевого самоврядування залишений без виконання, що зумовило звернення з даним позовом до суду.
Постановою Суворовського районного суду м. Одеси від 23.08.2012, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2013, адміністративний позов задоволено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що ОСОБА_1 не надано документів, що надають їй право на встановлення гаражу на земельній ділянці по АДРЕСА_1 . Крім того, апеляційний суд, пославшись на Порядок взаємодії виконавчих органів міської ради та комунальних підприємств з вирішення питань, пов`язаних із самочинним будівництвом у місті Одесі, затверджений рішенням виконкому Одеської міськради від 25.12.2009 N1308 виходив з того, що розпорядження Суворівської районної адміністрації Одеської міської ради про демонтаж самовільно встановленого гаражу є законним та прийнятим у відповідності до вимог чинного на час його прийняття законодавства.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29.01.2015 постанову Суворовського районного суду м. Одеси від 23.08.2012 та хвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2013 скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Приймаючи таке рішення, суд касаційної інстанції вказав на те, що для правильного вирішення спору судам необхідно з`ясувати: коли відповідачем було встановлено гараж; в розпорядженні кого на час його встановлення знаходилась земельна ділянка по АДРЕСА_1 та чи надавав належний землекористувач чи власник земельної ділянки дозвіл ОСОБА_1 на встановлення гаражу і, якщо надавав, - то на яких умовах і, чи продовжував цей дозвіл свою дію на час передання гуртожитку до комунальної власності.
Постановою Суворовського районного суду м. Одеси від 20.04.2015, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.03.2016, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що позивачем самочинно без отримання відповідних дозвільних документів здійснено будівництво металевого гаражу на земельній ділянці, яка знаходиться у комунальній власності територіальної громади м. Одеси.
Не погоджуючись з рішенням судів попередніх інстанцій, відповідач подала касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені рішення і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами попередніх інстанцій обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Скаржник вказує на те, що земельна ділянка на якій зведено металевий гараж знаходилась у ВАТ «Елакс» на праві постійного користування, яким власне і надано ОСОБА_1 згоду на встановлення металевого гаражу на прибудинковій території житлового будинку АДРЕСА_1 . Також позивач зазначила, що спірний об`єкт був збудований ще у 2009 році, однак при передачі земельної ділянки до комунальної власності територіальної громади м. Одеси про це безпідставно не зазначено у акті приймання-передачі, що на думку заявника дало змогу органу місцевого самоврядування встановити факт самочинного будівництва.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29.03.2016 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і   набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким   КАС України   викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого   Закону   передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 10.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 23.09.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористались.
Верховний Суд переглянув оскаржені судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради №1147 від 25.12.1998 ВАТ «Елакс» надано в постійне користування для експлуатації гуртожитку фактично займану земельну ділянку (землі житлової забудови громадського призначення) площею 0,1549 га. за адресою: АДРЕСА_1 . 
ОСОБА_1 , складом сім`ї три чоловіка, з 07.09.2009 за договором найму винаймає дві кімнати - 323 та 325 в АДРЕСА_1 .
Згідно з інформацією  зазначеною у довідці від 28.0.2.2012, виданою  головою СГК «Суперлак» ОСОБА_2 , ОСОБА_1 є членом цього кооперативу з 01.11.2011.
Посадовими особами КП «ЖКС «Пересипський» проведено перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері благоустрою та Правил благоустрою території м. Одеси, затверджених рішенням Одеської міської ради від 22.01.2008 №2153-V, за результатами якої складено акт від 09.11.2011 №30.
В акті  від 09.11.2011 №30 зазначено, що на прибудинковій території житлового будинку АДРЕСА_1 ОСОБА_1 самовільно, без дозвільних документів, встановлено металевий гараж площею - 12 м.кв.
За фактом самочинного будівництва Комісією також складено акт від 09.11.2011, за висновками якого рекомендовано провести демонтаж гаражу. 
Цього ж дня, перевіряючими відносно позивача складено протокол №30 про адміністративне правопорушення за статтею 150 КУпАП та винесено припис №30, яким вимагалось від ОСОБА_1 надати дозвільні документи на встановлення гаражу. Протокол та припис отримані особисто позивачем, про що у документах зроблені відповідні відмітки.
Припис у судовому порядку позивачем не оскаржувався. 
На підставі інформації зазначеної у доповідній записці КП «ЖКС «Пересипський» від 18.11.2011 №714/1/исх, складеній на ім`я в.о. голови Суворовської райадміністрації Григоренко І .Г ., судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 не виконано вимоги припису. Матеріали перевірки направлені до Суворовської райадміністрації для прийняття рішення відповідно до вимог чинного законодавства.
За результатами розгляду матеріалів перевірки, Суворовською райадміністрацією видано розпорядження «Про демонтаж самочинно встановленого металевого гаражу за адресою: АДРЕСА_1 » від 02.12.2011 №749 р , яким зобов`язано ОСОБА_1 демонтувати самовільно встановлений металевий гараж в десятиденний термін.
Позивачем вказане розпорядження у судовому порядку не оскаржувалось.
За інформацією з доповідної записки КП «ЖКС «Пересипський» від 27.12.2011 №1017/исх, складеній на ім`я в.о. голови Суворовської райадміністрації ОСОБА_3 , встановлено, що ОСОБА_1 станом на 26.12.2011 самовільно встановлений на прибудинковій території житлового будинку АДРЕСА_1 металевий гараж площею - 12 м.кв. не демонтований.
У зв`язку з невиконанням ОСОБА_1 вимог розпорядження від 02.12.2011 №749р у добровільному порядку, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Розглядаючи даний спір, Верховний Суд в першу чергу вважає за необхідне зазначити про таке.
Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради звернулася із позовом про зобов`язання відповідача демонтувати самочинно збудований об`єкт у зв`язку з невиконанням нею у добровільному порядку розпорядження позивача від 02.12.2011 №749р «Про демонтаж самочинно встановленого металевого гаражу за адресою: АДРЕСА_1 ».
Спірні правовідносини обумовлені реалізацією позивачем передбачених Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон  №280/97-ВР) делегованих повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже і публічно-правову природу таких правовідносин. Відтак, спір у цій справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення самочинно збудованого об`єкта містобудування.
Аналогічний висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду у справах №14-48цс18 від 10.04.2018, №11-96апп18 від 11.04.2018, №11-346апп18 від 15.05.2018, №11-1456апп18 від 22.04.2019.
Надаючи правову оцінку в контексті спірних правовідносин, Верховний Суд виходить з такого.
Закон України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2780-XII) визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини. 
Відповідно до положень статті 5 Закону № 2780-XII при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил; розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів. 
Статтею 7 Закону № 2780-ХІІ передбачено, що державне регулювання у сфері містобудування здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою та Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також спеціально уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури, іншими органами в порядку, встановленому законодавством. 
Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 перебуває у комунальній власності територіальної громади м. Одеси.
У період з грудня 1998 року по жовтень 2011 року вказана земельна ділянка перебувала у постійному користуванні ВАТ «Елакс».
На виконання рішення Одеської міської ради «Про надання згоди на передачу до комунальної власності територіальної громади м. Одеси гуртожитку та інженерних мереж, що увійшли до статутного фонду ВАТ «Елакс» та розташовані за адресою: АДРЕСА_1 виконавчим комітетом Одеської міської ради 27.10.2011 прийнято рішення №620 «Про затвердження акту приймання-передачі до комунальної власності територіальної громади м. Одеси гуртожитку та інженерних мереж, що увійшли до статутного фонду ВАТ «Елакс» та розташовані за адресою: АДРЕСА_1 » (а.с. 73, 103 том І).
Відповідно до інформації, зазначеній у акті приймання-передачі до комунальної власності територіальної громади м. Одеси гуртожитку та інженерних мереж, що розташовані за адресою: АДРЕСА_1 (а.с. 74-81 том І), металевий гараж площею 12 кв.м. у переліку об`єктів, що передані до комунальної власності відсутній.
Позивачем не спростовано у судовому порядку недостовірність даних зазначених у акті приймання-передачі.
Відповідно до положень статті 26 Закону №280/97-ВР забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації. Виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються питання щодо регулювання земельних відносин.
За змістом статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. 
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. 
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. 
Відповідно до положень статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель комунальної власності для будівництва індивідуальних гаражів в розмірі не більше 0,01 гектара. 
Визначений статтю 118 ЗК України порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами передбачає наступний алгоритм дій щодо вирішення питання питань передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність, до якого, у разі якщо бажана земельна ділянка перебуває у користуванні іншої особи, долається погодження землекористувача;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
Відповідно до вимог статті 59 Закону №280/97-ВР передача земельної ділянки у власність для будівництва індивідуальних гаражів оформлюється рішенням органу місцевого самоврядування.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач у визначеному законодавством порядку про передачу земельної ділянки у власність під розміщення індивідуального гаражу до органу місцевого самоврядування не зверталась та жодного рішення з цього питання Одеська міська рада не приймала. 
Відповідач зазначає, що прибудинкова територія на якій розміщений гараж передана Одеською міською радою у користування СГК «Суперлак».
Судом апеляційної інстанції з цього приводу встановлено, що відповідно до довідок Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 06.01.2016, Департаменту архівної справи та діловодства Одеської міської ради від 17.12.2015, Департаменту документально-організаційного забезпечення Одеської міської ради від 14.12.2015 протягом січня 2010 року по листопад 2015 року Одеська міська рада та Виконавчий комітет Одеської міської ради жодних рішень про передачу у користування кооперативу «Суперлак» або іншим особам земельних ділянок: за адресою: АДРЕСА_1 під розміщення гаражів не приймали.
Також відповідач зазначила, що землекористувачем (ВАТ «Елакс») у встановленому законом порядку погоджено передачу земельної ділянки під забудову гаражу шляхом проставлення посадовою особою в лівому верхньому куті заяви від 23.06.2009 резолюції, далі мовою оригіналу: «Согласовано 25.06.2009 г. Директор технический ОСОБА_4» (а.с.42 том І).
Судом апеляційної інстанції встановлено, що жодних рішень з надання дозволу на встановлення металевого гаражу ВАТ «Елакс» не приймалось.
При цьому, Верховний Суд зазначає, що у будь-якому випадку, навіть за наявності рішення землекористувача про передачу земельної ділянки під забудову, земельним законодавством встановлена чітка процедура передачі земельних ділянок у власність громадянам, зокрема, для будівництва індивідуальних гаражів, яка передбачає, що рішення з земельних питань приймається органом місцевого самоврядування за дотриманням встановленої статтею 118 ЗК України процедури.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем самовільно зайнято земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 на якій, без дозвільних документів, збудовано металевий гараж площею 12 м.кв.
Згідно частин другої та третьої статті 41 Закону № 280/97-ВР районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об`єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, а також здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом, в обсягах і межах, що визначаються міськими радами.
Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.
Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 25.12.2009 №1308 затверджено Порядок взаємодії виконавчих органів міської ради та комунальних підприємств з вирішення питань, пов`язаних із самочинним будівництвом у м. Одесі. Зокрема, пунктами 2.7, 2.8 та 2.9 цього рішення передбачено, що районна адміністрація протягом 5-ти робочих днів з дня отримання документів щодо виявлення самочинного будівництва видає розпорядження про необхідність припинення робіт та приведення об`єкта будівництва у відповідність до технічної документації у встановлений   строк, про що повідомляє особу, яка здійснює самочинне будівництво, та територіальний орган Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області.
У разі невиконання цього розпорядження районна адміністрація у встановлений в ньому термін в залежності від виду виявленого об`єкта самочинного будівництва, а також особливостей його здійснення зобов`язана протягом 10-ти робочих днів звернутися до суду з відповідним позовом або направити таку інформацію до юридичного департаменту Одеської міської ради або до управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.
Районні адміністрації Одеської міської ради та управління архітектури та містобудування Одеської міської ради звертаються з відповідними позовами до суду, зокрема, при встановленні металевих гаражів без відповідних дозвільних документів.
За змістом статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану. 
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про обґрунтованість позовних вимог щодо зобов`язання відповідача провести демонтаж самочинно встановленого металевого гаражу, площею 12 м.кв., що розташований на території будинку АДРЕСА_1 .
Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами попередніх інстанцій. Касаційна скарга не містять інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в запереченнях на позов, апеляційній скарзі та з урахуванням яких судами вже надавалась оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить. 
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для скасування постанови Суворовського районного суду м.Одеси від 20.04.2015 та ухвали Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.03.2016 - відсутні.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Суворовського районного суду м. Одеси від 20.04.2015 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.03.2016 у справі №1527/632/12 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                      С. М. Чиркін
                                                                                     І. В. Желєзний                                                                                                      
                                                                                               І. В. Саприкіна