ПОСТАНОВА
Іменем України

10 вересня 2019 року 
Київ
справа №323/673/17(2-а/323/23/17)
адміністративне провадження №К/9901/35312/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О.,  Загороднюка А.Г., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Оріхівського районного суду Запорізької області від 21 листопада 2017 року (суддя Мінаєв М.М.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року (судді Олефіренко Н.А., Чабаненко С.В., Шальєва В.А.) у справі № 218/1221/14-а за позовом ОСОБА_1 до Амвросіївської міської ради Донецької області, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України в Донецькій області, про визнання протиправним рішення органу місцевого самоврядування, поновлення на посаді міського голови та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, 
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У червні 2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Амвросіївської міської ради Донецької області, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України в Донецькій області, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 01 травня 2014 року            № б/н «О рассмотрении заявления Амвросиевского городского головы ОСОБА_1 от 30.04.2014 г. о прекращении полномочий городского головы»;
- поновити його на посаді міського голови Амвросіївської міської ради; 
- стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 . середню заробітну плату міського голови за весь час вимушеного прогулу, а саме за період з 01 травня 2014 року по            01 жовтня 2017 року в розмірі 244   262,01 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 08 листопада 2010 року позивач повторно обраний на посаду Амвросіївського міського голови строком на п`ять років. 30 квітня 2014 року позивач, під впливом фізичного та психічного насильства з боку групи невідомих йому осіб, озброєних автоматичною вогнепальною зброєю, написав заяву про складення з себе повноважень міського голови. 01 травня 2014 року, під загрозою застосування фізичного насильства, депутати місцевої ради були зібрані на пленарне засідання, на якому відбулася позачергова сесія міськради. Того ж дня, Амвросіївська міська рада прийняла рішення про припинення повноважень Амвросіївського міського голови ОСОБА_1, про існування якого останній дізнався лише 19 травня 2017 року з відповіді секретаря міськради. Протиправність цього рішення позивач убачає в тому, що таке ухвалене на позачерговій сесії міської ради, скликаній та проведеній в умовах незаконного збройного захоплення влади невідомими особами, з грубими порушеннями чинного законодавства України та відповідного регламенту, на підставі його заяви, складеної під загрозою застосування насильства з боку невідомих осіб, яка за формою та змістом також не відповідала як чинному законодавству та регламенту ради, так і його справжній волі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Оріхівський районний суд Запорізької області постановою від 21 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року, позов задовольнив частково. Визнав протиправним і скасувати рішення Амвросіївської міської ради від 01 травня 2014 року про припинення повноважень Амвросіївського міського голови ОСОБА_1 згідно поданої ним заяви від 30 квітня 2014 року. Визначив припиненими повноваження ОСОБА_1 на посаді Амвросіївського міського голови з моменту закінчення п`ятирічного строку, на який він був обраний на цю посаду на чергових місцевих виборах 31 жовтня 2010 року, тобто з 08 листопада 2015 року. Стягнув з Амвросіївської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в період з 01 травня по 26 серпня 2014 року в розмірі  23   830,44 грн. У задоволенні решти позовних вимог - відмовив. Відстрочив виконання постанови в частині стягнення з Амвросіївської міської ради на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу - до моменту повернення території м. Амвросіївка та Амвросіївського району Донецької області під контроль органів державної влади України.
Мотиви, з яких суди попередніх інстанцій дійшли таких висновків, ґрунтуються на тому, що заява ОСОБА_1 про складення повноважень міського голови написана недобровільно, в умовах реальної загрози життю та здоров`ю, а отже, за своєю природою є нікчемною від моменту складення, тому й рішення Амвросіївської міської ради від 01 травня 2014 року про припинення повноважень Амвросіївського міського голови згідно з поданою позивачем заявою від 30 квітня 2014 року прийняте з грубим порушення вимог законодавства та Регламенту ради.
Вирішуючи позовні вимоги про поновлення позивача на посаді Амвросіївського міського голови, суд першої інстанції керувався тим, що станом на час розгляду цієї справи позивач не може бути поновлений судом на посаді Амвросіївського міського голови поза межами строку, на який його було обрано на виборах 31 жовтня                2010 року, оскільки в разі прийняття такого рішення суд фактично вийде за межі, визначені статтею 141 Конституції України. Разом з тим, ОСОБА_1 , будучи обраним на посаду міського голови, має право і міг обґрунтовано розраховувати, що, за звичайних обставин, увесь строк його перебування на посаді буде зарахований до трудового та пенсійного стажу, стажу роботи в органах місцевого самоврядування тощо. Тому, суд дійшов висновку про необхідність захисту прав та інтересів позивача шляхом визначення судовим рішенням того, що його повноваження на посаді Амвросіївського міського голови припинилися 08 листопада 2015 року.
Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками Оріхівського районного суду Запорізької області, при цьому зазначив, що посада міського голови є виборною, а тому позивач не може бути автоматично поновлений на цю посаду.
Поряд із цим, суд першої інстанції дійшов висновку, що середній заробіток за час вимушеного прогулу підлягає стягненню на користь позивача лише за період з             01 травня по 26 серпня 2014 року. Своє рішення у цій частині суд мотивував тим, що вимушений прогул ОСОБА_1 тривав саме в указаний період, оскільки не пізніше ніж з 01 вересня 2014 року діяльність органів місцевого самоврядування міста Амвросіївка припинилася з причин, які від них не залежали, а саме внаслідок збройної агресії Росії проти України, факт якої є загальновідомим та закріпленим державою на законодавчому рівні (ухвала Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних та кримінальних справ від 16 серпня 2017 року у справі                  № 761/9437/15-ц). Відповідно, період часу, протягом якого позивач не здійснював трудову діяльність у зв`язку з припиненням діяльності органів місцевого самоврядування міста Амвросіївка, поняттям вимушеного прогулу в розумінні законодавства про працю не охоплюється.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
На постанову Оріхівського районного суду Запорізької області від 21 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від              07 лютого 2018 року позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить: скасувати рішення суду першої інстанції у частині припинення повноважень ОСОБА_1 на посаді Амвросіївського міського голови з 08 листопада 2015 року та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 01 травня по 26 серпня 2014 року в розмірі 23   830,44 грн.; скасувати рішення суду апеляційної інстанції повністю; прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю - поновити ОСОБА_1 на посаді Амвросіївського міського голови та стягнути на його користь середню заробітну плату за час вимушеного прогулу за період з 01 травня 2014 року по 01 жовтня 2017 року в розмірі 244   262,01 грн.
Аргументи скаржника полягають у тому, що суд першої інстанції, приймаючи рішення про припинення повноважень ОСОБА_1 на посаді Амвросіївського міського голови з 08 листопада 2015 року, вийшов за межі своїх повноважень. Позивач стверджує, що такої законодавчо визначеної підстави припинення повноважень міського голови як припинення повноважень у зв`язку із закінченням п`ятирічного строку за рішенням суду немає. У своїй постанові суд першої інстанції зазначив, що скасування наказу про звільнення працівника автоматично тягне за собою поновлення його на роботі та вирішення питання про відшкодування середнього заробітку. Втім, не прийнявши рішення про поновлення ОСОБА_1 на посаді Амвросіївського міського голови, суд дійшов висновку, що позивач має право на отримання середнього заробітку за час вимушеного прогулу. 
Позивач вважає, що з незалежних від нього причин, протягом усього часу розгляду даної адміністративної справи, він перебував у стані вимушеного прогулу та мав право на виплату середнього заробітку за цей період.
Крім зазначеного, у касаційній скарзі ОСОБА_1 посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, яке полягає у тому, що справу розглянуто в письмовому провадженні за наявності клопотання позивача про розгляд справи за його участю у режимі відеоконференції.
Позиція інших учасників справи
Відповідач - Амвросіївська міська рада відзив на касаційну скаргу не надіслала. До суду касаційної інстанції повернулося поштове відправлення, адресоване відповідачу, з відміткою «заборона АТО».
ГУ ДКС України в Донецькій області не скористалося правом подачі відзиву на касаційну скаргу.
Рух касаційної скарги 
Ухвалою від 16 березня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів: Стрелець Т.Г. (суддя-доповідач), Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л. відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 
05 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 31 травня 2019 року № 559/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року               № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Постановою Верховної Ради України від 01 липня 2010 року № 2412-VI «Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у 2010 році» призначено чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на 31 жовтня 2010 року.
На вказаних чергових виборах Амвросіївським міським головою обраний ОСОБА_1 
30 квітня 2014 року позивач недобровільно, а за надзвичайних обставин, в умовах реальної загрози життю та здоров`ю, написав заяву про складення повноважень Амвросіївського міського голови.
01 травня 2014 року на позачерговій сесії Амвросіївської міськради прийнято спірне рішення про припинення повноважень Амвросіївського міського голови ОСОБА_1
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. 
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. 
Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. 
Згідно з частиною першою статті 10 вказаного Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. 
Положеннями частин першої-третьої статті 12 Закону № 280/97-ВР визначено, що міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста. Міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України. Міський голова очолює виконавчий комітет відповідної міської ради, головує на її засіданнях.
Із системного аналізу наведених законодавчих норм слідує, що міський голова є посадовою особою органу місцевого врядування, який обирається відповідною територіальною громадою в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.
Відповідно до частини першої статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі: 1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови; 2) припинення його громадянства; 3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; 3-1) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов`язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»; 4) порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом; 5) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; 6) його смерті. 
Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень (частина друга указаної статті). 
Згідно з пунктом 1 частини сьомої статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади з підстав, зазначених у частині першій цієї статті, - з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.
Пунктом 16 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.
Отже, до виключної компетенції міської ради віднесено вирішення питання про дострокове припинення повноважень міського голови, зокрема, в разі його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови.
За правилами статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. 
Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова. 
Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. 
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. 
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. 
Регламентом роботи Амвросіївської міської ради шостого скликання, затвердженого рішенням міської ради від 19 листопада 2010 року № 6/1-11, зі змінами, внесеними рішенням міської ради від 26 вересня 2013 року № 6/17-655 (далі - Регламент), чергові та позачергові сесії міської ради скликаються міським головою. Розпорядженням міського голови приймається рішення про скликання сесії міської ради, дату проведення, питання, які пропонується винести на розгляд ради. Рішення доводиться до відома депутатів і населення, як правило, не пізніше, ніж за 10 днів до дня проведення сесії, а у виняткових випадках - за день до її проведення. Депутати та запрошені повідомляються про дату, час та місце проведення сесії персонально, а населення - через засобами масової інформації (на інформаційному сайті міської ради або, по можливості, у районній газеті «ЛУЧ-информ») та на інформаційному стенді міської ради. Проекти рішень з питань, які виносяться на розгляд міської ради, доводяться до відома депутатів через офіційний інформаційний стенд міської ради, а також у день проведення сесії шляхом демонстрації слайдів на екрані чи роздачою проектів на паперових носіях (стаття 10).
У випадку невмотивованої відмови або неможливості міського голови скликати сесію, така скликається секретарем міської ради: відповідно до доручення міського голови; якщо міський голова без поважних причин не скликає сесію у двотижневий строк (частина сьома статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); якщо сесія не скликається міським головою у строки, передбачені Законом (стаття 11). 
Проаналізувавши зазначені положення Закону № 280/97-ВР та Регламенту, колегія суддів дійшла висновку, що скликання, відкриття і ведення сесії Амвросіївської міської ради, головування на її пленарних засіданнях, підписання протоколів сесій ради та прийнятих нею рішень є повноваженнями міського голови ОСОБА_1 
Разом із тим, як установлено судами попередніх інстанцій, повноваження міського голови ОСОБА_1 станом на 01 травня 2014 року не закінчилися і достроково припинені не були, відтак підстави для здійснення у цей день повноважень міського голови іншими особами, як-то депутатом міської ради, були відсутні.
Рішення про скликання позачергової сесії Амвросіївської міської ради не приймалося, а проект спірного рішення від 01 травня 2014 року на офіційному веб-сайті міської ради не оприлюднювався.
У судовому засіданні Оріхівського районного суду Запорізької області досліджений відеозапис з фіксацією подій, які відбувалися 30 квітня 2014 року біля Амвросіївської міської ради. Як зазначив суд, на вказаному відеозаписі чітко видно, як група невідомих осіб, частина яких була із закритими обличчями, шляхом виламування вхідних дверей проникає до приміщення міської ради. Потім невідома особа із прихованим обличчям через відкрите вікно у мегафон повідомляє присутнім на вулиці, що в даний момент мер Амвросіївки пише заяву про звільнення. Після цього зафіксовано, що ОСОБА_1 також через відкрите вікно зачитує написану ним заяву про складення повноважень, копія якої знаходиться в матеріалах справи, та покидає приміщення міської ради, а невідома особа з прихованим обличчям оголошує про те, що 01 травня 2014 року, на центральній площі міста відбудуться вибори «народного мера» Амвросіївки. 
Із заяви позивача від 30 квітня 2014 року вбачається, що вона за формою та змістом не відповідала вимогам чинного законодавства, оскільки не була адресована міській раді, як того вимагає пункт 1 частини першої статті 79 Закону № 280/97-ВР.
Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що позивач написав заяву про складення повноважень міського голови недобровільно, а за надзвичайних обставин, в умовах реальної загрози життю та здоров`ю.
З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що рішення відповідача від 01 травня 2014 року № б/н «О рассмотрении заявления Амвросиевского городского головы ОСОБА_1 от 30.04.2014 г. о прекращении полномочий городского головы» є протиправним, прийняте з порушенням норм Конституції та законів України, а тому підлягає скасуванню.
У той же час, вирішуючи питання про можливість поновлення ОСОБА_1 на посаді Амвросіївського міського голови, колегія суддів виходить з наступного. 
В силу приписів статті 7 Закону України від 07 червня 2001 року № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон № 2493-III) на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом. 
Згідно із статтею 118 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України; тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття рішення судом першої інстанції) працівникам, звільненим від роботи внаслідок обрання їх на виборні посади в державних органах, а також у партійних, профспілкових, комсомольських, кооперативних та інших громадських організаціях, надається після закінчення їх повноважень за виборною посадою попередня робота (посада), а при її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою працівника, на іншому підприємстві, в установі, організації.
За правилами частини першої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. 
З огляду на те, що суди дійшли правильного висновку про те, що рішення Амвросіївської міської ради від 01 травня 2014 року про припинення повноважень міського голови Склярова І.В . є протиправним та підлягає скасуванню, то в силу зазначених положень трудового законодавства позивач підлягає поновленню на попередній роботі.
Водночас, статтею 1 Закону № 2493-III визначено, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. 
За правилами статті 3 цього Закону посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. 
Оскільки посада міського голови є виборною та обирається в порядку, визначеному законом, то поновлення ОСОБА_1 на вказаній посаді прямо суперечитиме основним засадам загального, рівного, прямого виборчого права територіальної громади.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про неможливість поновлення позивача на посаді Амвросіївського міського голови.
Разом із тим, колегія суддів погоджується з висновком Оріхівського районного суду Запорізької області, що будучи обраним на посаду міського голови, ОСОБА_1 міг обґрунтовано розраховувати, що, за звичайних обставин, увесь строк його перебування на посаді буде зарахований до трудового та пенсійного стажу, стажу роботи в органах місцевого самоврядування тощо.
У даному випадку захистити законні права та інтереси позивача можливо лише у спосіб, який обрали суди, а саме шляхом визначення у судовому рішенні періоду його перебування на посаді Амвросіївського міського голови.
Так, оскаржуваними судовими рішеннями визначено, що повноваження ОСОБА_1 на посаді Амвросіївського міського голови закінчилися 08 листопада 2015 року. 
Зазначаючи вказану дату, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що позивача обрано міським головою строком на п`ять років.
Проте, відповідно до статті 141 Конституції України (у редакції, чинній на час обрання позивача міським головою) територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. 
Такі норми Основного Закону повністю узгоджуються з приписами частини другої статті 12 Закону № 280/97-ВР (у редакції, чинній на час обрання позивача міським головою), згідно з якими строк повноважень сільського, селищного, міського голови обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
Отже, в силу зазначених законодавчих приписів, у 2010 році на чергових виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів ОСОБА_1 не міг бути обраний міським головою строком на п`ять років.
Проте, в подальшому, Законом України від 01 лютого 2011 року № 2952-VI «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» внесено зміни, зокрема, до статті 141 Конституції України, відповідно до яких строк повноважень сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових виборах, становить п`ять років. 
Цей Закон набрав чинності 04 лютого 2011 року, і саме з цього часу строк повноважень ОСОБА_1 на посаді Амвросіївського міського голови почав становити п`ять років, тобто до 08 листопада 2015 року. 
Відтак, у вказаній частині судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права.
Одночасно з цим, колегія суддів вважає, що відсутність правової можливості поновити ОСОБА_1 на посаді, яка є виборною, не може позбавити його права на відшкодування середнього заробітку за час вимушеного прогулу з огляду на те, що його повноваження припинилися за надзвичайних обставин, в умовах незаконного захоплення влади. 
За частиною другою статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Тобто, скасування рішення про звільнення працівника автоматично тягне за собою поновлення його на роботі та вирішення питання щодо відшкодування середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Вимушений прогул - це час, протягом якого працівник з вини власника або уповноваженого ним органу був позбавлений можливості працювати.
Виходячи з того, що повноваження позивача на посаді Амвросіївського міського голови припинилися на підставі протиправного рішення відповідача від 01 травня 2014 року, тобто з вини уповноваженого органу, колегія суддів вважає правильними висновки судів про необхідність стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Вирішуючи позовну вимогу про стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суди виходили з того, що вимушений прогул позивача тримав з 01 травня по 26 серпня 2014 року.
Однак, колегія суддів не погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014, в окремих районах Донецької та Луганської областей було розпочато антитерористичну операцію.
Відповідно до Переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р (раніше розпорядження від 30 жовтня 2014 року № 1053-р), м. Амвросіївка належить до району проведення антитерористичної операції.
Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року № 1085-р (зі змінами) всі населені пункти Амвросіївського району Донецької області належать до територій, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження.
Отже, з 07 листопада 2014 року місто Амвросіївка є територією, на якій органи державної влади та органи місцевого самоврядування, тимчасово не здійснюють свої повноваження.
За наведених обставин, Верховний Суд приходить до висновку, що вимушений прогул позивача тривав з 01 травня 2014 року (прийняття спірного рішення) по 06 листопада 2014 року (припинення виконання Амвросіївською міською радою своїх повноважень).
Суди попередніх інстанцій залишили поза увагою вказані обставини та дійшли помилкового висновку про визначення припинення повноважень Амвросіївського міського голови ОСОБА_1 з 26 серпня 2014 року. 
Крім того, під час розгляду даної справи Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд не надав будь-якої правової оцінки доводам позивача щодо періоду вимушеного прогулу, не зазначив мотивів їх відхилення, хоча в апеляційній скарзі ОСОБА_1 про це йдеться мова.
Також колегія суддів вважає обґрунтованими доводи скаржника про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.
Як слідує з матеріалів справи, незважаючи на наявність клопотання позивача про розгляд справи в режимі відеоконференції, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки сторони в судове засідання не з`явилися, про дату, час і місце його проведення повідомлені належним чином. Проте, матеріали справи не містять доказів повідомлення учасників справи про її розгляд.
Решта доводів скаржника не знайшли свого підтвердження під розгляду справи.
Верховний Суд відзначає, що діє у межах повноважень, визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої установлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Ураховуючи вище наведене, колегія суддів констатує, що при розгляді даної адміністративної справи суди допустили порушення норм матеріального права, які не можуть бути усунені судом касаційної інстанції, оскільки суд не вправі здійснювати розрахунок належної до виплати позивачу суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 01 травня по 07 листопада 2014 року.
За таких обставин касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Оріхівського районного суду Запорізької області від 21 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
В.М. Соколов
Л.О. Єресько 
 А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду