ПОСТАНОВА
Іменем України

31 жовтня 2019 року 
Київ
справа №826/27247/15
адміністративне провадження №К/9901/6357/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в попередньому судовому засіданні в касаційному порядку адміністративну справу № 826/27247/15
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради
про   визнання протиправними дій та скасування рішення
за касаційною скаргою Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року (колегія у складі: головуючого судді Ганечко О.М., суддів: Коротких А.Ю., Хрімлі О.Г.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2015 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив: - визнати протиправними дії посадових осіб відповідача щодо призначення та порядку проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства ФОП ОСОБА_1 , за наслідками якої складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 131/05 від 29.08.2013 та Акт обстеження земельної ділянки № 558/07 від 08.08.2013; - визнати висновки оскаржуваних актів протиправними та такими, що не відповідають фактичним обставинам.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що оскаржувані акти складено з порушеннями вимог чинного законодавства, а встановлені в них порушення не відповідають фактичним обставинам, чим порушено законні права та інтереси позивача.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 20 травня 2016 року позов задовольнив повністю. Визнав протиправними дії посадових осіб Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо призначення та порядку проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства ФОП ОСОБА_1 , за наслідками якої складено акт обстеження земельної ділянки № 558/07 від 08.08.2013 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 131/05 від 29.08.2013. Визнав висновки Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), викладені в акті обстеження земельної ділянки № 558/07 від 08.08.2013 та акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 131/05 від 29.08.2013 - протиправними та такими, що не відповідають фактичним обставинам.
4. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 18 серпня 2016 року скасував постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 травня 2016 року та ухвалив нову постанову, якою у задоволенні позову ФОП ОСОБА_1 . відмовив.
5. Суд першої інстанції, ухвалюючи постанову про задоволення позовних вимог, виходив з того, що висновки оскаржуваних актів мають безпосередній вплив на права та інтереси ФОП ОСОБА_1 , зокрема, є підставою для розірвання договору оренди земельної ділянки, а тому є необхідним визнання таких висновків оскаржуваних актів протиправними та такими, що не відповідають фактичним обставинам, враховуючи те, що вони прийняті з порушенням вимог чинного законодавства.
6. Скасовуючи вказану постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, апеляційний суд виходив з того, що оскаржувані акти та всі дії відповідача, пов`язані з проведенням цієї перевірки та складанням таких актів не є і не можуть бути рішеннями суб`єкта владних повноважень, оскільки не мають обов`язкового характеру, ніяким чином не впливають на права та обов`язки позивача та не створюють для нього будь-яких додаткових обов`язків. Оскаржуваними актами права позивача не порушено також у зв`язку з тим, що з вищевказаним позовом позивач звернувся до суду в той час, як земельна ділянка вибула з його користування та була повернута Київській міській раді, а тому відсутнє право позивача, яке б підлягало захисту.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 06 вересня 2016 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 травня 2016 року.
8. В обґрунтування своїх вимог зазначає, що саме через висновки оскаржуваних ним актів перевірки та обстеження було порушено інтереси позивача та земельна ділянка вибула з користування позивача. Висновки саме цих актів стали підставою для розірвання в судовому порядку Договору оренди земельної ділянки № 78-6-00340 від 07.02.2006, що було встановлено в судовому порядку. Крім цього, скаржником вказано про те, що не може бути підставою для відмови у задоволенні позову судове рішення у господарській справі № 910/20034/13, в рамках якої не могла досліджуватись правомірність дій суб`єкта владних повноважень.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 08 вересня 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1 .
10. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
12. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Рибачук А.І., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
14. Ухвалою Верховного Суду від 29.10.2019 постановлено провести попередній розгляд справи з 31.10.2019.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Рішенням Київської міської ради від 14.07.2005 № 761/3336 земельна ділянка площею 0,08 га передана у короткострокову оренду на 1 рік ФОП ОСОБА_1 для будівництва, експлуатації та обслуговування магазину автозапчастин на перетині АДРЕСА_1 (78:121:00632).
16. На виконання рішення Київської міської ради від 14.07.2005 № 761/3336, Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зареєстровано договір оренди земельної ділянки від 17.02.2006 № 78-6-00340.
17. Рішенням Господарського суду міста Києва від 19.10.2007 у справі № 32/547 поновлено на 20 років Договір оренди земельної ділянки від 17.02.2006 № 8-6-00340. Вказану угоду зареєстровано Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про що зроблено запис у книзі записів державної реєстрації договорів за № 78-6-00490.
18. Департамент земельних ресурсів здійснює самоврядний контроль      з використанням і охороною земель міста Києва відповідно до Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель м. Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 25.03.2003 № 16/890.
19. Листом від 15.07.2013 № 51/2/143687 Служба безпеки України повідомила Київську міську державну адміністрацію про виявлення факту порушення вимог чинного законодавства у сфері земельних відносин фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1
20. Заступником голови Київської міської державної адміністрації Р . Крамаренком було надано доручення опрацювали зазначений вище лист у встановленому порядку та вжити відповідних заходів реагування згідно чинного законодавства.
21. Отримавши направлення на обстеження земельної ділянки від 06.08.2013 № 1023, посадовою особою Департаменту земельних ресурсів І. Іваненком було проведено обстеження земельної ділянки за адресою: перетин АДРЕСА_1 , в результаті чого складено відповідний акт обстеження від 08.08.2013 № 558/07, який направлено в прокуратуру Оболонського району м. Києва для вжиття заходів.
22. На підставі запиту прокуратури Оболонського району міста Києва від 12.08.2013 № 33-7154 вих-13, Департаментом земельних ресурсів було здійснено перевірку земельної ділянки за адресою: перетин АДРЕСА_1 (78:121:0062), та складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 29.08.2013 № 131/05.
23. Перевіркою встановлено, що вказана земельна ділянка використовується для зберігання автомобільного транспорту, деякі паркомісця відокремлені на місцевості металевими штирями. На ділянці встановлено паркан з металевої сітки, тимчасову споруду-приміщення для охорони.
24. Станом на 29.08.2013 земельна ділянка на перетині АДРЕСА_1 за цільовим призначенням, визначеним договором оренди від 17.02.2006 № 78-6-00340 не використовується, ознак виконання будівельних робіт на земельній ділянці не виявлено. Межі земельної ділянки на час обстеження відсутні.
25. Під час перевірки виявлено такі порушення: самовільне зайняття земельної ділянки орієнтовною площею 0,05 га, невиконання вимог щодо використання земельної ділянки за цільовим призначенням, невиконання вимог п. 8.4 договору оренди від 17.02.2006 № 78-6-00340, знищення межових знаків.
26. Крім того, як вбачається з матеріалів справи, Київським апеляційним господарським судом від 23.09.2014 ухвалена постанова, яка залишена без змін постановою Вищого господарського суду України від 26.11.2014 за результатами перегляду рішення Господарського суду міста Києва від 23.04.2014 у справі № 910/20034/13, предметом позову у якій була вимога прокурора про розірвання Договору оренди земельної ділянки 07.02.2006, у зв`язку з невиконанням орендарем умов Договору щодо використання земельної ділянки за цільовим призначенням. Постановою суду апеляційної інстанції встановлено факт невикористання фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 земельної ділянки за цільовим призначенням.
27. В процесі розгляду справи № 910/20034/13 досліджувались докази невикористання земельної ділянки за цільовим призначенням та докази надані фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 з метою спростування тверджень про невикористання земельної ділянки за цільовим призначенням. Зокрема, досліджено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 131/05 від 29.08.2013, а також інші докази, що підтверджують викладену в ньому інформацію.
28. На виконання рішення Господарського суду міста Києва від 23.09.2014 у справі № 910/20034/13, згідно акта державного виконавця від 28.10.2015, земельна ділянка площею 0,0839 га (кадастровий номер 78:121:0062), яка розташована на перетині АДРЕСА_1, повернута Київській міській раді.
29. Не погоджуючись з діями посадових осіб відповідача щодо призначення та порядку проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства ФОП ОСОБА_1 , а також з висновками оскаржуваних актів, як таких, що не відповідають фактичних обставинам, позивач звернувся до суду з вищевказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України (в редакції, що діяла на час звернення до суду з позовом), справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. 
31. Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
32. В свою чергу, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
33. При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
34. Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п.75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).
35. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.
36. Дана правова позиція узгоджується з позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові №21-1465а15 від 16.09.2015.
37. В даному рішенні Верховний Суд України наголосив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалось примусове виконання рішення.
38. Відповідно до статті 189 Земельного кодексу України, самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.
39. Рішенням Київської міської ради від 19.12.2002 № 182/342 затверджено Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення).
40. Підпунктом 3.4. п. 3 Положення передбачено, що департамент здійснює самоврядний контроль за додержанням власниками землі та землекористувачами земельного законодавства, встановленого режиму використання земель усіх форм власності відповідно до їхнього цільового призначення та умов надання, відповідно до повноважень, делегованих Київською міською радою.
41. Самоврядний контроль за додержанням земельного законодавства, використанням та охороною земель в м. Києві здійснюється відповідно до Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 25.09.2003 № 16/890 (далі - Порядок).
42. Відповідно до п.п. 2.1 п. 2 Порядку, забезпечення здійснення самоврядного контролю за додержанням вимог законодавства щодо раціонального використання та охорони земель покладено на Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Головне управління).
43. Підпунктом 2.5 п. 2 Порядку передбачено, що самоврядний контроль за виконанням вимог земельного законодавства здійснюється шляхом проведення перевірок.
44. За змістом п.п. 2.6 п. 2 Порядку, самоврядний контроль за виконанням вимог земельного законодавства шляхом перевірок здійснюється планово та позапланово.
45. Планові перевірки проводяться на підставі планів роботи Головного управління.
46. Головне управління не пізніше десяти днів до початку проведення перевірки надсилає письмово органу державної влади, органу місцевого самоврядування, юридичній чи фізичній особі, яких планується перевірити, повідомлення про проведення перевірки.
47. У повідомленні зазначаються дата початку проведення перевірки, перелік документів, які необхідно надати посадовій особі Головного управління до початку проведення перевірки, та визначається порядок їх надання.
48. Відповідно до приписів п.п. 3.2 п. 3 Порядку, посадові особи Головного управління мають право складати акти перевірок дотримання вимог земельного законодавства та подавати в установленому порядку матеріали про результати перевірок до відповідних органів для притягнення винних осіб до відповідальності, а також подавати зібрані документи до Київської міської ради.
49. Відповідно до п.п. 6.1 - 6.2 п. 6 Порядку, Головне управління після виявлення порушень земельного законодавства складає акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства та дає вказівку про необхідність усунення порушень земельного законодавства.
50. Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства та вказівка про необхідність усунення порушень земельного законодавства складаються у двох примірниках, один з яких видається особі, яка вчинила порушення земельного законодавства, або направляється їй поштою.
51. В акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства зазначаються: номер акта перевірки; прізвище, ім`я, по батькові фізичної особи або найменування юридичної особи, щодо яких проводиться перевірка, та їх адреси або місцезнаходження; прізвище, ім`я, по батькові та посада працівника Головного управління, який здійснює перевірку; дата та підстави проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства; дані про земельну ділянку (місце розташування, розмір, цільове призначення, наявність документів, що посвідчують право власності або право користування земельною ділянкою, та інші дані); виявлені порушення земельного законодавства; пояснення фізичної, юридичної особи з приводу виявлених порушень земельного законодавства.
52. В акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства можуть бути додатково зазначені й інші відомості, пов`язані з порушеннями земельного законодавства.
53. Отже, з аналізу вказаних правових норм вбачається, що до повноважень відповідача належить проведення перевірок з питань додержання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, за результатами яких посадовими особами складається акт перевірки за змістом та за формою, встановленою Порядком; такий акт є службовим документом, який стверджує факт проведення перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог земельного законодавства і є лише носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог земельного законодавства під час перевірки.
54. Втім, акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України.
55. Так, відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції чинній до 15.12.2017), юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
56. Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
57. Акт державного чи іншого уповноваженого органу   - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який може породжувати певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.
58. Дії суб`єкта владних повноважень   - активна поведінка суб`єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб (наприклад, дії щодо вилучення майна, затримання особи тощо).
59. Отже, за змістом наведених правових норм, ключовим моментом є виникнення правовідносин, що мають активний вплив на права і обов`язки фізичних та юридичних осіб; припиняють, змінюють чи породжують певні правові наслідки для цих осіб.
60. У такому випадку реалізується компетенція видавця акта як суб`єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб`єкта, а відповідно інший суб`єкт зобов`язаний виконувати його вимоги.
61. У свою чергу, висновки, викладені в оскаржуваних актах, є лише відображенням фактичних дій посадових осіб суб`єкта владних повноважень у сфері земельного законодавства та їх суб`єктивної думки, а тому такі висновки не породжують для позивача прав та обов`язків,   що спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і не мають обов`язкового характеру для суб`єкта господарювання, який перевірявся, безвідносно до змісту таких актів.
62. В даному випадку, суб`єктом владних повноважень у сфері земельного законодавства фактично реалізована його компетенція на проведення перевірки та оформлення результатів такої, а тому оскаржувані дії не є такими, що порушують права та інтереси позивача, що виключає підстави для задоволення позову.
63. Крім цього, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, оскаржуваними актами права позивача не порушено також у зв`язку з тим, що з позовом ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду в той час, як земельна ділянка вибула з його користування та була повернута Київській міській раді, а тому відсутнє право позивача, яке б підлягало захисту.
64. Згідно з ч.ч. 1, 2 КАС України (в редакції, що діяла на час ухвалення оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції), Розглянувши апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції постановляє ухвалу в разі: 1) залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення - без змін; 2) зміни ухвали суду першої інстанції; 3) скасування судового рішення і постановлення нової ухвали; 4) скасування судового рішення і залишення позовної заяви без розгляду або закриття провадження у справі; 5) визнання судового рішення нечинним і закриття провадження у справі; 6) скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
65. Суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги може своєю постановою змінити постанову суду першої інстанції або прийняти нову постанову, якими суд апеляційної інстанції задовольняє або не задовольняє позовні вимоги.
66. Тобто, у відповідності до положень ст. 205 КАС України (в редакції, що діяла на час ухвалення оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції), постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.05.2016 може бути скасовано лише постановою Київського апеляційного адміністративного суду.
67. Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що судом апеляційної інстанції у повному тексті оскаржуваного рішення помилково зазначено вид судового рішення «УХВАЛА», тоді як необхідно «ПОСТАНОВА». Хоча у вступній та резолютивній частині вид судового рішення зазначено вірно «ПОСТАНОВА». Вказана обставина є підставою для ухвалення судового рішення про виправлення описки в порядку, передбаченому законодавством та не свідчить про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.
68. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
69. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України,   суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко
А.І. Рибачук 
 Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду