ПОСТАНОВА
Іменем України

07 листопада 2019 року 
Київ
справа №813/967/18
адміністративне провадження №К/9901/63870/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 

розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 813/967/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Мрія»
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області
про  скасування постанови
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року (колегія у складі: головуючого судді Большакової О.О., суддів: Глушка І.В., Гуляка В.В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Мрія» звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, в якому просило скасувати постанову відповідача № 1пз/24/1013-6/397-18 про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу за вчинення правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», прийнятої 31.01.2018 стосовно Товариства з обмеженою відповідальністю «Мрія» головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Бардин І.І. та закриття справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що відповідачем порушено строки для притягнення позивача до відповідальності, реконструкція здійснювалася ще у 2008-2010 роках, викладені в акті перевірки твердження про проведення будівельних робіт не відповідають дійсності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 25 квітня 2018 року в задоволенні позову відмовив.
4. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 13 вересня 2018 року скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року та прийняв нову постанову, якою позовні вимоги ТОВ «Мрія» задовольнив частково. Визнав протиправною та скасував постанову головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Бардина І.І. № 1пз/24/1013-6/397-18 від 31.01.2018 про накладення на ТОВ «Мрія» адміністративного стягнення у вигляді штрафу за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
5. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що позивачем, як до позовної заяви так і при розгляді справи судом не надано жодних передбачених чинним законодавством дозвільних та проектних документів на проведення будівельних робіт, а відтак не спростовані висновки відповідача викладені в акті перевірки. Належних та допустимих доказів того, що будівельні роботи здійснено у 2008-2010 роках матеріали справи не містять.
6. Скасовуючи вказане рішення суду першої інстанції та задовольняючи частково позовні вимоги, апеляційний суд виходив з того, що наявними в матеріалах справи доказами підтверджено факт виконання будівельних робіт у 2008-2010 роках, які суд першої інстанції безпідставно не прийняв до уваги. Крім цього, відповідачем не встановлено та не зазначено ні в акті перевірки, ні в постанові про притягнення до відповідальності період, коли ТОВ «Мрія» проводило будівельні роботи без законних підстав.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 12 жовтня 2018 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року.
8. В обґрунтування своїх вимог зазначає, що роботи з будівництва добудови та надбудови готельних номерів розпочато без права на виконання будівельних робіт, чим порушено положення п. 1 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абз. 2 п. 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466; всі дії по проведенню перевірки проведено в порядку та спосіб передбачені чинним законодавством.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 16.10.2018 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.10.2018, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В., справа передана судді-доповідачу.
11. Ухвалою Верховного Суду від 11.12.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
12. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 19.06.2019 № 775/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.06.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л. В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 05.11.2019 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 07.11.2019.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. В період з 14.12.2017 до 16.12.2017 посадовою особою Департаменту проводилась позапланова перевірка законності проведення ТзОВ «Мрія» будівельних робіт (добудова, реконструкція, надбудова) на вул . Шевченка, 3 в смт . Славське Сколівського району Львівської області, за наслідками якої складено акт № 1348/17 від 15.12.2017 (а.с.28-36), протоколи про адміністративне правопорушення № 1348/17 та 1348/17-Ю (а.с.40-43) та видано припис № 1348/17 про зупинення будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (а.с.44).
15. Як вбачається зі змісту акту перевірки, було встановлено, що згідно договору купівлі-продажу, затвердженого розпорядженням голови Сколівської райдержадміністрації від 02.04.1998 за № 165 представництвом фонду Державного майна України у Сколівському районі передано у власність ТзОВ «Мрія» цілісний майновий комплекс орендного підприємства готель «Верховина» по вул. Шевченка, 3 смт. Славське, що підтверджено виданим реєстраційним посвідченням Стрийським міжрайонним бюро технічної інвентаризації від 30.03.1998 за реєстровим № 6.
16. Після отримання у власність готелю «Верховина» директор Шимін І.Ю. проводить будівельні роботи з добудови та надбудови готельних номерів розміром в плані 5,83 м на 16,37 м та висотою 7,4 м на земельній ділянці, яка не передана у власність чи користування та без права на виконання будівельних робіт. На час проведення перевірки об`єкт будівництвом не завершено.
17. Вищевказані роботи з будівництва добудови та надбудови готельних номерів розпочато без права на виконання будівельних робіт, чим порушено п. 1 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абз. 2. п. 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466.
18. На час перевірки будівельні роботи не виконувались.
19. 31 січня 2018 року головний інспектор будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції Бардин І.І. прийняв постанову №  1пз/24/1013-6/397-18, якою визнав ТОВ «Мрія» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в розмірі 63 432 грн.
20. Не погоджуючись з прийнятою відповідачем постановою про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу за вчинення правопорушення, позивач звернувся до суду з вищевказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
22. У свою чергу, статтею 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
23. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
24. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності (далі - Порядок №553).
25. Згідно з пунктом    5 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
26. У свою чергу, позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 7 Порядку № 553).
27. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема: звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
28. Згідно з пунктом 11 Порядку № 553, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт.
29. Відповідно до пункту 12 Порядку № 553, посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані, зокрема, у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.
30. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (пункт 17 Порядку № 553).
31. У свою чергу, порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначено постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Порядок № 244).
32. Так, згідно з пунктом 2 Порядку № 244, справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», розглядаються такими органами державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема, Держархбудінспекцією. Накладати штраф від імені органів, визначених в абзацах другому-четвертому пункту 2, мають право, зокрема, головні інспектори будівельного нагляду.
33. Підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно пункту 9 Порядку № 244, є відповідний протокол, складений посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю, які згідно з функціональними обов`язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль.
34. Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інші матеріали подаються посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, уповноваженій розглядати справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з метою вирішення питання притягнення до відповідальності та накладення штрафу протягом трьох днів після його складення. (пункт 15 Порядку №244).
35. Відповідно до пунктів 16 та 22 Порядку № 244, справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи. За результатами розгляду справи посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов, зокрема, постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
36. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 34    Закону № 3038-VI, замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
37. Повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, та повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) (далі - повідомлення), повідомлення про зміну даних у зазначених повідомленнях за формою згідно з додатками 1, 2 і 2-1 до цього Порядку подається замовником (його уповноваженою особою) особисто або надсилається рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних та дозвільних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю за місцезнаходженням об`єкта не пізніше ніж за один календарний день до початку виконання підготовчих або будівельних робіт (пункт 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466  (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 № 747).
38. При цьому, пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» встановлено, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення, зокрема, виконання будівельних робіт без повідомлення про початок їх виконання, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні, вчинене щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), - у розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
39. Частиною 11 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» встановлено, що штраф може бути накладено на суб`єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.
40. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом апеляційної інстанції, Славська селищна рада Сколівського району Львівської області надала дозвіл ТОВ «Мрія» на реконструкцію будівлі для проживання відпочиваючих по вул. Шевченка, 3 в селищі Славське згідно рішення № 1736 від 28 лютого 2008 року. Контроль за виконанням рішення покладено на селищного голову.
41. Згідно довідки Славської селищної ради № 620 від 05 березня 2018 року ТОВ «Мрія» здійснювала реконструкцію будівлі по вулиці Шевченка, 3 в смт. Славське у відповідності до рішення Славської селищної ради № 1736 від 28 лютого 2008 року у 2008-2010 роках.
42. Таким чином, вказаними документами підтверджено факт виконання будівельних робіт у 2008-2010 роках.
43. Крім цього, згідно акту перевірки № 1348/17 від 15 грудня 2017 року, будівельні роботи на об`єкті ТОВ «Мрія» на час проведення перевірки не виконувалися.
44. Водночас, відповідачем при проведенні перевірки не було встановлено та не зазначено ні в акті перевірки, ні в постанові про притягнення до відповідальності період, коли ТОВ «Мрія» проводило будівельні роботи без законних підстав.
45. Доводи позивача про те, що такі роботи проводилися у 2008-2010 роках відповідачем не спростовано жодними доказами, а відтак, апеляційним судом вірно вказано про пропуск відповідачем трирічного строку притягнення позивача до відповідальності.
46. З огляду на зазначене та враховуючи те, що оскільки відповідачем було прийнято постанову про притягнення ТОВ «Мрія» до відповідальності з порушенням встановленого частиною 11 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про задоволення позову та визнання протиправною і скасування постанови головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Бардина І.І. № 1пз/24/1013-6/397-18 від 31.01.2018 про накладення на ТОВ «Мрія» адміністративного стягнення у вигляді штрафу за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
47. Щодо поданого позивачем клопотання про закриття касаційного провадження, у зв`язку з тим, що рішення суду апеляційної інстанції у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності, касаційному оскарженню не підлягає, колегія суддів вважає вказане клопотання безпідставним, оскільки відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які у розумінні КУпАП не належать до адміністративних, передбачена спеціальним Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»  та застосовується у визначеному ним порядку на підставі оформлених відповідним актом результатів перевірки, проведеної за процедурою, закріпленою Порядком №553 та нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а не положеннями КУпАП.
48. При цьому, Суд зазначає, що такий правовий підхід до розмежування протиправних діянь у сфері містобудівної діяльності вбачається безпосередньо з положень статті 244-6 КУпАП та чітко регламентований статтею 41 спеціального Закону № 3038-VI, якою закріплено поділ справ, що розглядають органи ДАБІ, на справи  про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
49. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
50. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України,  суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко
А.І. Рибачук 
 Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду