ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 810/3711/18
Провадження № 11-865апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів: Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційні скарги Міністерства 
юстиції України (далі - Мін`юст) та Приватного підприємства «Макарів-Агробуд» (далі - ПП «Макарів-Агробуд») на рішення Київського окружного адміністративного суду від 
31 жовтня 2018 року (суддя Лапій С. М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року (судді Земляна Г. В., Лічевецький І. О., Парінов А. Б.) у справі № 810/3711/18 за позовом ОСОБА_1 до Мін`юсту, третя особа - ПП «Макарів-Агробуд», про визнання протиправним і скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, і
ВСТАНОВИЛА:
1. У липні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з такими позовними вимогами: 
- визнати незаконним і скасувати наказ Мін`юсту від 05 січня 2018 року № 47/5 «Про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень» (далі - Наказ № 47/5) у частині рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 02 серпня 2017 року № 36440929;
- зобов`язати Мін`юст поновити реєстраційну дію - рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 02 серпня 2017 року № 36440929, вчинену приватним нотаріусом Макарівського районного нотаріального округу Київської області Дурицьким А. П., яка була скасована Наказом № 47/5.
Вимоги мотивувала тим, що оскаржений Наказ № 47/5 в частині рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 02 серпня 2017 року № 36440929 є протиправним, оскільки прийнятий з порушенням визначеної законодавством процедури розгляду скарги. 
2. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 31 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, позов задовольнив. Суд визнав незаконним та скасував Наказ № 47/5 в частині рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 02 серпня 
2017 №36440929; зобов`язав Мін`юст поновити реєстраційну дію - рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 02 серпня 2017 № 36440929, вчинену приватним нотаріусом Макарівського районного нотаріального округу Київської області Дурицьким А. П.; стягнув судові витрати. 
Мін`юст та ПП «Макарів-Агробуд» не погодилися із цими судовими рішеннями і оскаржили їх у касаційному порядку.
Мін`юст посилається у касаційній скарзі на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. 
ПП «Макарів-Агробуд» у своїй касаційній скарзі зазначає, що оскаржувані рішення прийняті з порушеннями норм процесуального права, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, адже спір не є публічно-правовим та виник з майнових правовідносин. Спір у цій справі стосується не дій державного реєстратора, а підстав набуття права.
У відзиві на касаційну скаргу ПП «Макарів-Агробуд» представник позивачки Ганенко Р. А. просить касаційну скаргу ПП «Макарів-Агробуд» залишити без задоволення, а судові рішення - без змін. Стверджує, що у цій справі відсутній спір про право, а дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії державного реєстратора, який у межах спірних правовідносин діє як суб`єкт владних повноважень.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 12 серпня 
2019 року об`єднав касаційні скарги Мін`юст та ПП «Макарів-Агробуд» в одне провадження, а ухвалою від 14 серпня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
4. У ході розгляду цієї справи суди встановили таке.
01 червня 2014 року між позивачем і ПП «Макарів-Агробуд» було укладено договір оренди землі № 121-Н (далі - договір оренди), про який 11 лютого 2015 року до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно було внесене запис про державну реєстрацію іншого речового права № 8703325.
Згодом 15 червня 2016 року договір оренди був розірваний за взаємною згодою сторін шляхом укладення між позивачем і ПП «Макарів-Агробуд» письмового договору про розірвання договору оренди земельної ділянки. Договір про припинення договору оренди підписали уповноважені особи зі сторони орендодавця - позивачка, яка є власником земельної ділянки, зі сторони орендаря ПП «Макарів-Агробуд» - його директор ОСОБА_3 Сторони склали також акт приймання-передачі земельної ділянки від 
15 червня 2016 року, який є додатком до договору про розірвання оренди земельної ділянки.
Відомості про припинення договору оренди до Державного реєстру речових права на нерухоме майно 02 серпня 2017 року вніс приватний нотаріус Макарівського районного нотаріального округу Київської області Дурицький А. П. на підставі рішення № 36440929. Заяву до приватного нотаріуса Дурицького А. П. про припинення права оренди 
ПП «Макарів-Агробуд» на земельну ділянку подала особисто позивачка.
Відтак ПП «Макарів-Агробуд» 28 грудня 2017 року подало до Мін`юсту скаргу на вчинені реєстраційні дії щодо припинення договору оренди землі з позивачкою та інших 105 договорів оренди землі, укладених між ПП «Макарів-Агробуд» та іншими землевласниками. Мін`юст 28 грудня 2017 року за № 39390-0-033-17 зареєстрував цю скаргу, 29 грудня 2017 року за № 25588-0-26-17 доповнення до неї.
За результатами розгляду скарги ПП «Макарів-Агробуд» Комісія з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Мін`юсту (далі - Комісія) надала висновок від 04 січня 
2018 року, яким встановила факт здійснення державної реєстрації припинення договорів оренди на підставі заяв власників земельних ділянок, до яких було долучено договори про розірвання договорів оренди землі з актами приймання-передачі земельних ділянок. Поряд з цим зазначила, що до цих документів не був доданий статут третьої особи і витяг з ЄДРПОУ щодо ПП «Макарів-Агробуд». З огляду на це Комісія дійшла висновку про наявність підстав для задоволення скарги ПП «Макарів-Агробуд» та скасування державної реєстрації припинення договорів оренди землі.
Надалі 05 січня 2018 року Мін`юстом на підставі висновку Комісії прийнято Наказ № 47/5 про задоволення скарги ПП «Макарів-Агробуд» від 28 грудня 2017 року в повному обсязі, скасувано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 26 та 27 липня 2017 року, вчинену приватним нотаріусом Макарівського районного нотаріального округу Київської області Дурицьким А. П., та внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно записів про скасування записів про припинення інших речових прав (прав оренди), які внесені на підставі цих рішень.
Позивачка не погодилася із цим Наказом і, щоб його скасувати, звернулася до адміністративного суду з цим позовом.
5. Як зазначено вище, суди першої та апеляційної інстанцій визнали правомірними і обґрунтованими доводи позову позивачки. Свої висновки основували на тому, що остання, коли заявила про проведення реєстраційної дії припинення договору оренди, подала достатньо документів на проведення такої реєстраційної дії, зокрема оригінал договору про розірвання договору оренди. Відтак суди констатували, що для прийняття іншого рішення у Мін`юсту не було законних підстав, а покликання Комісії на брак необхідних документів для вчинення реєстраційних дій, а саме: статуту та витягу з ЄДРПОУ орендаря, як на підставу для скасування державної реєстрації припинення договору оренди, є неправильним, оскільки ні Закон України від 1 липня 2004 року 
№ 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно», ні Порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127, ні Порядок ведення Державного земельного кадастру, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2012 року № 1051, не передбачає долучення таких документів.
6. Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
7. У цій справі спірні правовідносини виникли у зв`язку з незгодою ОСОБА_1 з Наказом № 47/5. Це рішення і дії відповідача певним чином зачіпають права позивачки як власника земельної ділянки. Воно основувалося на вимогах ПП «Макарів-Агробуд» про право користування земельною ділянкою позивачки, який через претензію на користування нею, одним із проявів якої є вимоги про скасування реєстраційних дій щодо цієї земельної ділянки, втручається в права власника цієї землі. Мотивами і підґрунтям захисту свого права власності від описаного зазіхання слугують бажання і підстави позивачки поновити порушене насамперед її цивільне (майнове) право на земельну ділянку.
Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття фізичними особами права власності на спірне майно і можуть впливати на майнові права та інтереси цих осіб, Велика Палата Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Тобто предметом спору у цій справі є визнання права власності на нерухоме майно, оскільки зазначені позовні вимоги приводять до вирішення питання про право власності на це нерухоме майно.
Отже, спірні правовідносини у справі пов`язані з необхідністю захисту права на об`єкт нерухомого майна, тобто права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
8. З наведеного можна зробити висновок про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із майнових (земельних) відносин.
Відповідно до частини першої статті 2 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
На підставі частини першої статті 15 цього Кодексу кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Юрисдикція цивільних справ визначена статтею 19 ЦПК, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. 
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
У справі, що розглядається, позовні вимоги спрямовані на захист порушеного, на думку позивача, права власності на спірну земельну ділянку внаслідок реєстрації цього нерухомого майна за фізичною особою. 
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на об`єкт нерухомого майна, то спір стосується цивільного права і за суб`єктним складом сторін має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним, зокрема, у постанові від 29 травня 2019 року у справі 826/9341/17, під час розгляду спорів у подібних правовідносинах. 
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
9. За нормами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС). 
Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити частково.
Касаційну скаргу Приватного підприємства «Макарів-Агробуд» задовольнити.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року скасувати, провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                         М. І. Гриців
Судді:                                     Т. О. Анцупова                                              Л. М. Лобойко
                                               С. В. Бакуліна                                               Н. П. Лященко
                                               В. В. Британчук                                            О. Б. Прокопенко
                                               Ю. Л. Власов                                                 В. В. Пророк
                                               Д. А. Гудима                                                 Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна                                               В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков                                           О. Г. Яновська
В. С. Князєв