ВЕРХОВНИЙ 
СУД 
ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
11 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/300/19
Провадження № 11-695заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 червня 2019 року (суддя Уханенко С. А.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання постанови протиправною і нечинною, визнання дій протиправними, 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 19 травня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з позовом, у якому просив визнати протиправною і нечинною Постанову Верховної Ради України від 04 жовтня 2018 року № 2589-VIII «Про схвалення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі також - Постанова № 2589-VIII), а також визнати протиправними дії щодо прийняття зазначеної Постанови.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувана постанова Верховної Ради України є нормативно-правовим актом, який порушує його право як телеглядача і радіослухача на отримання інформації, оскільки цією Постановою застосовано санкції щодо 7 загальновідомих приватних юридичних осіб - телерадіоорганізацій, що здійснюють господарську діяльність у сфері надання послуг телебачення та радіомовлення, які приймаються та споживаються необмеженою кількістю осіб на всій території України.
Позивач зауважив, що санкції, застосовані Постановою № 2589-VIII є протиправними та безпідставними, оскільки зазначені у цій Постанові юридичні особи не можуть бути об`єктом їх застосування. 
Водночас позивач вважає, що, надаючи зазначеною Постановою рекомендації Раді національної безпеки і оборони України про прийняття рішення щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо юридичних осіб, Верховна Рада України вийшла за межі своїх повноважень, оскільки Конституцією і законами України їй не надано повноважень щодо внесення рекомендацій з приводу застосування санкцій до телерадіоорганізацій.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 03 червня 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив без руху з підстав невідповідності її вимогам статей 160 і 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та встановив для усунення її недоліків десятиденний строк з дня вручення вказаної ухвали.
4. Ухвалою від 25 червня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду позовну заяву ОСОБА_1 повернув позивачеві у зв`язку з неусуненням недоліків позовної заяви, яку залишено без руху, в установлений судом строк.
5. Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави неправильного застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 червня 2019 року, а справу направити для продовження розгляду по суті до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
6. Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 08 та 11 серпня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 і призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України на 11 вересня 2019 року.
7. 27 серпня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від Верховної Ради України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 червня 2019 року - без змін.
Висновки суду першої інстанції
8.Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив із того, що ОСОБА_1 у встановлений судом строк не усунув недоліки позовної заяви.
9. Водночас стосовно наданих ОСОБА_1 доповнень до позовної заяви, наданих на виконання ухвали від 03 червня 2019 року про залишення позовної заяви без руху, суд першої інстанції зауважив, що подана на виправлення позовна заява ОСОБА_1 за змістом не відрізняється від первинної позовної заяви і містить ті ж самі недоліки.
10. При цьому суд першої інстанції наголосив на тому, що в ухвалі від 03 червня 2019 року позивачу було роз`яснено, що за своєю правовою природою оскаржувана ним Постанова № 2589-VIII є індивідуальним актом, оскільки стосується прав та інтересів визначених у ній осіб і вичерпує свою дію фактом її виконання.
Доводи сторін
11. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2019 року, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, підлягає скасуванню, а справа підлягає направленню для продовження розгляду до Верховного Суду як суду першої інстанції у зв`язку з: неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи; невідповідністю висновків суду обставинам справи; неправильним застосуванням норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання. 
12. Зокрема, скаржник вважає, що суд першої інстанції неправильно відніс Постанову № 2589-VIII до індивідуальних актів, у той час як вона є нормативно-правовим актом,який відповідно до частини третьої статті 264 КАС України може бути оскаржено протягом всього строку його чинності.
13. Також скаржник зазначає, що на порушення статті 242 КАС України судом першої інстанції не було враховано висновків, висловлених у постанові Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 712/8985/17 (провадження № 9901/49333/18).
14. Обґрунтовуючи право на оскарження спірної Постанови № 2589-VIII, скаржник зазначає, що він як глядач телебачення та радіослухач є споживачем інформаційних послуг юридичних осіб, зазначених у цій Постанові, а тому є суб`єктом правовідносин у сфері телебачення та радіомовлення, у яких її застосовано.
15. З посиланням на коментовану норму частини другої статті 264 КАС України скаржник зазначає, що у цьому випадку особа (позивач) повинна довести те, що вона є суб`єктом відповідних правовідносин, на які поширюється дія цього акта. Суд не може давати оцінку таким обставинам при відкритті провадження в адміністративній справі, а тому не має права відмовити у відкритті провадження у справі чи повернути позовну заяву, якщо особа своє звернення обґрунтовує необхідністю захисту своїх прав, свобод чи інтересів.
16. Скаржник акцентує увагу Великої Палати Верховного Суду на тому, що Постанова № 2589-VIII порушує його право на вільне одержання інформації, прийняття програм цих телерадіокомпаній, оскільки на підставі зазначеної Постанови до них застосовані санкції, зокрема, анулювання або зупинення ліцензії та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення діяльності, заборона користування радіочастотним ресурсом України, обмеження або припинення надання телекомунікаційних послуг і використання телекомунікаційних мереж загального користування. Застосування цих санкцій одразу призведе до припинення діяльності цих телерадіоорганізацій.
17. Також скаржник зауважує, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі (в резолютивній її частині) незаконно зазначив, що ця ухвала не підлягає оскарженню.
18. У відзиві на апеляційну скаргу Верховна Рада України звертає увагу на те, що ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 червня 2019 року прийнята відповідно до вимог норм матеріального та процесуального права. 
19. Окремо Верховна Рада України наголошує на тому, що Постанова № 2589-VIII є не нормативно-правовим актом, а індивідуальним, тобто не містить норм права, а лише індивідуально-конкретний чи індивідуально-правозастосовуючий припис. Такі правові акти породжують права й обов`язки лише у того суб`єкта (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), якому він адресований. 
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
20. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі й у відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
21.Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
22.Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
23. Форма та зміст позовної заяви закріплені у статті 160 КАС України.
24. Згідно з частиною першою статті 160 КАС України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
25.Відповідно до пунктів 4, 5, 9 частини п`ятої статті 160 КАС України в позовній заяві зазначаються, зокрема: зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
26. Згідно з частиною шостою статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску. 
27. Згідно з частиною першою статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, установлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
28. Частиною другою цієї статті визначено, що в ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.
29. Згідно з пунктами 1, 9 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо останній не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.
30.Відповідно до частини другої статті 123 КАС України якщо заяву не буде подано в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
31. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, повертаючи позовну заяву ОСОБА_1 , керувався тим, що позивач у встановлений судом строк не усунув недоліки, зазначені в ухвалі від 03 червня 2019 року.
32. Як свідчить зміст ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2019 року про залишення позовної заяви без руху, вона мотивована тим, що позивач оскаржив Постанову № 2589-VIII майже через сім місяців після її опублікування і набрання чинності, не заявивши клопотання про поновлення строку звернення до суду, встановленого частиною другою статті 122 КАС України, і не надавши суду доказів поважності причин його пропуску. Крім того, позивач зазначив про порушення його прав як телеглядача і радіослухача на отримання інформації, не обґрунтувавши, яким чином пропозиції Верховної Ради України щодо застосування санкцій до приватних телерадіокомпаній, а не кінцеве рішення з цього питання порушують його права чи інтереси.
33. На виконання ухвали від 03 червня 2019 року про залишення позовної заяви без руху 18 червня 2019 року ОСОБА_1 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виправлену позовну заяву і заяву про поновлення строку звернення до суду.
34. Водночас, як установлено із змісту виправленої позовної заяви, вона переважно дублює первісно подану ОСОБА_1 . позовну заяву, а обґрунтування заяви щодо поновлення строку звернення до суду містить лише повторні пояснення останнього про те, що оскаржувана ним постанова Верховної Ради України є нормативно-правовим актом, і з огляду на положення частини другої статті 264 КАС України, може бути оскаржена ним до суду. 
35. Водночас судом першої інстанції в ухвалі про залишення позовної заяви без руху наголошувалося на тому, що оскаржувана позивачем постанова є індивідуальним актом та стосується прав та інтересів визначених у ній осіб.
36. Наведене свідчить про правильність висновку суду першої інстанції, що подана на виправлення позовна заява ОСОБА_1 містить ті ж самі недоліки.
37. Ураховуючи те, що ОСОБА_1 не усунув указаних судом в ухвалі від 03 червня 2019 року недоліків позовної заяви, які стосувалися невиконання обов`язку позивача щодо обґрунтування поважності причин пропуску строку звернення до суду, а також порушення оскаржуваним рішенням його прав, свобод, інтересів, то суд першої інстанції обґрунтовано повернув позовну заяву позивачеві, як це передбачено пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС України.
38. Крім того, на переконання Великої Палати Верховного Суду, право на доступ до суду як один з аспектів закріпленої у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року гарантії справедливого судочинства, яке, як наголошує скаржник, за практикою Європейського суду з прав людини має бути ефективним та реальним, не слід розуміти як право особи, що звертається до суду, на власний розсуд обирати, які саме вимоги процесуального закону щодо змісту позовної заяви слід виконувати чи не виконувати, вважаючи їх формальними.
39. До того ж повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом (частина восьма статті 169 КАС України).
40. Безпідставним є посилання ОСОБА_1 про те, що, зазначивши в ухвалі від 25 червня 2019 року (в резолютивній її частині), що ця ухвала не підлягає оскарженню, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду обмежив його право на доступ до суду, а саме право на апеляційне її оскарження, оскільки Велика Палата Верховного Суду за апеляційною скаргою позивача переглянула зазначену вище ухвалу в апеляційному порядку.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
41. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
42. За правилами частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
43. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про повернення позовної заяви, не допустив порушень норм процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 червня 2019 року - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
44.Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
45. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 червня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова        
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                                         Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна                                                          Н. П. Лященко
                               В. В. Британчук                                                       О. Б. Прокопенко
                               Ю. Л. Власов                                                           В. В. Пророк
М. І. Гриців                                                              Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                                                        О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна                                                         О. С. Ткачук
О. С. Золотніков                                                     В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                                           О. Г. Яновська
В. С. Князєв