ПОСТАНОВА
Іменем України

26 вересня 2019 року 
м. Київ
справа №815/3212/15
адміністративне провадження №К/9901/8050/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача          Саприкіної І. В., 
суддів                    Стародуба  О.  П., Чиркіна С. М., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест» на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Вербицька  Н.  В., судді: Джабурія  О.  В., Крусян  А.  В.) від 07 вересня 2016 року у справі за позовом Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області до управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест», Затоківська селищна рада, ОСОБА_1 , про визнання дій неправомірними та скасування висновків про розгляд проекту землеустрою,
УСТАНОВИВ:
У березні 2015 року Білгород-Дністровська місцева прокуратура Одеської області звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради, треті особи: ТОВ «Укрбудінвест», Затоківська селищна рада, ОСОБА_1 , в якому просила визнати неправомірними дії управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року №  679, 680, 681, 682, 683, 687, 688, 689, 690, 691, 692, 693, 694, 695, 696, 698, 699, 700, 701, 702, 703, 704, 705, 706, 707, 708, 709, 710, 711, 712, 713, 714, 715, 716, 717, 718, 719, 720, 721, 722, 723, 724, 725, 726, 727, 728, 730, 731, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738, 739, 740, 741, 742, 743,744,745,746,747,749, від 31  жовтня 2014 року №  697 та їх скасування.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2015 року роз`єднані у самостійні провадження заявлені у справі №  815/1788/15 позовні вимоги про визнання неправомірними дій управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою та скасування висновків управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради по кожній фізичній особі окремо.
У даній справі розглядається позов Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області в частині визнання неправомірними дій управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради щодо надання висновку від 03  листопада 2014 року №  714 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки та скасування вказаного висновку.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 07 червня 2016 року позов задоволено частково. Визнано неправомірними дії управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради щодо надання висновку від 03  листопада 2014 року №  714 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . В решті позову відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач, який є суб`єктом владних повноважень, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 0,0334 га у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 висновком від 03 листопада 2014 року №  714 діяв необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), та без дотримання принципу верховенства права.
Водночас, відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині скасування оспорюваного висновку Одеський окружний адміністративний суд вказав, що такий висновок застосовувався одноразово та вичерпав свою дію фактом його врахування при прийняті Затоківською селищною радою рішення від 29 грудня 2014 року №  2747 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок гр.  ОСОБА_2 та інших для індивідуального дачного будівництва, які розташовані за адресою: АДРЕСА_2 ».
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2016  року апеляційну скаргу Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області задоволено. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 07 червня 2016 року скасовано та прийнято нову про відмову у позові Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області до управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради, треті особи: ТОВ «Укрбудінвест», Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , про визнання дій неправомірними та скасування висновків про розгляд проекту землеустрою.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, апеляційний суд виходив із того, що висновок відповідача не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій), не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для учасників спірних правовідносин, тому не може бути предметом спору. На підставі вказаного висновку приймається відповідне рішення органу місцевого самоврядування щодо відведення земельної ділянки у власність, а тому оцінка такого висновку, в тому числі й оцінка дій службових осіб органу щодо його складання, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі цього висновку. 
Не погоджуючись з таким рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ «Укрбудінвест» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2016  року і залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції було прийнято апеляційну скаргу без додержання вимог п. 6 ч. 2 ст. 187 КАС України та без урахування доказу, наданого ТОВ «Укрбудінвест» - вироку Київського районного суду м. Одеси від 29 березня 2016 року, за яким начальника управління містобудування та архітектури ОСОБА_3 визнано винним у вчиненні злочину, передбаченого ч. 2 ст.  367 Кримінального кодексу України, в тому числі по факту підписання ним висновку про розгляд проекту землеустрою, який оспорюється у цій справі.  
03 жовтня 2016 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження у цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №  2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25 вересня 2019 року прийняв справу до свого провадження та призначив її до розгляду.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів установила таке.
Рішенням Затоківської селищної ради від 22 березня 2014 року №  2226-VІ ОСОБА_1 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради розглянуто проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
03 листопада 2014 року відповідачем видано висновок про розгляд вказаного проекту №  714, в якому зазначено: категорія земель за основним цільовим призначенням, відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) - землі рекреаційного призначення (п.  4); земельна ділянка повинна використовуватися за призначенням, з дотриманням вимог містобудівного, земельного та природоохоронного законодавства України та ст. 91, 99, 103, 111, 113, 211 ЗК України. Обмеження (обтяження) на використання земельної ділянки - відсутні (п.  5); земельна ділянка відводиться у власність (п.  7); земельна ділянка відводиться за рахунок земель, не наданих у власність та постійне користування в межах населеного пункту (п.  8); проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 , земельної ділянки загальною площею 0,0334 га у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 відповідає вимогам чинного законодавства України та іншим нормативно-правовим актам та погоджується (п.  10).
Разом з цим судами попередніх інстанцій установлено, що 29 грудня 2014  року Затоківською селищною радою прийнято рішення №  2747 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок гр. ОСОБА_2 та іншим для індивідуального дачного будівництва, які розташовані за адресою: АДРЕСА_2 ».
При цьому, рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 29 грудня 2014 року №  2747, а також подальші дії та рішення державного реєстратора щодо проведення державної реєстрації права власності на вищеозначену земельну ділянку за ОСОБА_1 на момент вирішення спору у цій справі в судах першої та апеляційної інстанцій оскаржувалося заступником Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в судовому порядку (справа №  815/2284/15). 
Не погоджуючись з висновком управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради від 03  листопада 2014  року №  714 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, Білгород-Дністровська місцева прокуратура Одеської області звернулася до суду з цим адміністративним позовом.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Однак, колегія суддів вважає, що такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права ураховуючи наступне.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України). 
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Разом з цим колегія суддів зазначає, що у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою права щодо спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
Саме така правова позиція викладена у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 вересня 2019 року у справі №  815/3234/15.
Як убачається з матеріалів справи та вірно установлено судами попередніх інстанцій, 22 січня 2015 року за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0,0334 га (кадастровий номер 5110300000:02:005:0106) розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , та реєстраційною службою Білгород-Дністровського міського управління юстиції в Одеській області видано свідоцтво про право власності від 22  січня 2015 року за №  32576516.
Тобто, прокурор, оспорюючи висновок управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва, фактично оспорює правомірність набуття цією особою права власності на вказану вище земельну ділянку.
Статтею 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді, і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Беручи до уваги наведене, колегія суддів вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки заявлені вимоги про скасування висновку управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради від 03  листопада 2014  року №  714 є похідними від вимог приватно-правового характеру, а тому можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо правомірності набуття ОСОБА_1 земельної ділянки, щодо якої виник спір.
На підставі ч. 3 ст. 3 КАС України (у редакції Закону № 2147-VII) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України (у редакції Закону № 2147-VII) суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі ч. 1 ст. 354 КАС України (у редакції Закону № 2147-VII) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю (…) і (…) закриває провадження у справі (…) з підстав, установлених ст. 238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ст. 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (абз. 2 ч. 1 ст. 354 КАС України).
Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду встановив наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест» задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 07 червня 2016 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2016  року скасувати.
Провадження у справі за позовом Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області до управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест», Затоківська селищна рада, ОСОБА_1 , про визнання дій неправомірними та скасування висновків про розгляд проекту землеустрою - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                І.  В.  Саприкіна
Судді:                                                                                                    О.  П.  Стародуб
                                                                                                    С.  М.  Чиркін