ПОСТАНОВА
Іменем України

11 жовтня 2019 року 
Київ
справа №380/733/17
адміністративне провадження №К/9901/18520/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді - Желєзного І.В., суддів: Саприкіної І.В.,  Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №380/733/17 за позовом ОСОБА_1 до відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради про визнання рішення неправомірним, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Тетіївського районного суду Київської області у складі судді Лісовенка П.І. від 01 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шурка О.І., Василенка Я.М.,    Степанюка А.Г. від  13 липня 2017 року,
ВСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
16 травня 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом до відділу державного архітектурно - будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради, в якому просила визнати неправомірною постанову від 05 травня 2017 року № 06-07/23 по справі про адміністративне правопорушення, винесену начальником відділу державного архітектурно - будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради, якою її визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 5 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП). 
На обґрунтування позову зазначила про відсутність в її діях складу інкримінованого адмінправопорушення, оскільки реконструкцію будинку фактично здійснювала її донька.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Тетіївського районного суду Київської області від 01 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від     13 липня 2017 року, у задоволені позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що твердження позивача (власниці будинку, якій відповідно до рішення виконкому Тетіївської міської ради в 2013 році надано дозвіл на реконструкцію житлового будинку з добудовою кухні та ванної кімнати на присадибній земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 ) про те, що реконструкцію будинку здійснювала її донька, не підтверджені належними та допустимими доказами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
31 липня 2017 року позивач звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Тетіївського районного суду Київської області від 01 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що позивач реконструкцій та добудов до будинку не проводила, відповідно і не повинна була повідомляти відповідача про початок виконання будівельних робіт. Фактично реконструкцію здійснювала її донька. Крім того, позивач вказує на те, що судами попередніх інстанцій не звернуто увагу на пропуск відповідачем передбаченого ст. 38 КУпАП двомісячного строку накладення адміністративного стягнення з дня вчинення інкримінованої дії, а при триваючому правопорушенні - не пізніше як через два місяці з дня його виявлення, оскільки виконання будівельних робіт розпочато та закінчено у 2013 році. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 01 серпня 2017 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 червня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючий суддя Желєзний І.В., судді: Саприкіна І.В., Чиркін С.М.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням виконкому Тетіївської міської ради №56 від 28 травня 2013 року "Про надання дозволу на спорудження об`єктів архітектури" позивачу, яка є власником будинку, надано дозвіл на реконструкцію житлового будинку з добудовою кухні та ванної кімнати на присадибній земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 та зобов`язано перед початком будівництва отримати дозвіл на проведення будівельно-монтажних робіт в інспекції держархбудконтролю.
Листом відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради від 14 квітня 2017 року №06-09/36 ОСОБА_1 повідомлено про проведення планової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства під час виконання будівельних робіт з добудови кухні та ванної кімнати до житлового будинку по АДРЕСА_1 у період з  03 травня 2017 року по 12 травня 2017 року.
03 травня 2017 року за результатами планової перевірки спеціалістом відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради Балдигою В.М. складено: акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; протокол про адміністративне правопорушення щодо позивача. 
05 травня 2017 року начальником відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради Сидоріною О.В. винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення №06-07/23 щодо позивача, яка без повідомлення про початок виконання будівельних робіт виконала реконструкцію житлового будинку з добудовою кухні та ванної кімнати, чим порушила п. 1 ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", про притягнення її до адмінвідповідальності за ч. 5 ст. 96 КУпАП з накладенням адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 4 250,00 грн.
Вважаючи притягнення до адмінвідповідальності незаконним, позивач звернулася до суду з позовом про скасування зазначеної постанови. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
Відповідно до положень ст. 159 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, чинна на момент прийняття оскаржуваних судових рішень) законним є рішення, ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права; обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно до ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).
Згідно з п. 5 та п. 6 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник, зокрема, має право виконувати будівельні роботи після: 1)подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;  2) реєстрація органом державного архітектурно - будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, які належать до І-ІІІ категорії складності.
Відповідно до        ст. 280 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин)        орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового  колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Стаття 7 КУпАП        (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що ніхто не може бути підданий заходу впливу у зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. При цьому, провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законів.
Статтею 9 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності.
Частиною 5 ст. 96 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) встановлено відповідальність за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні. Вчинення такого адміністративного правопорушення тягне за собою накладення штрафу від двохсот п`ятдесяти до трьохсот п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Приписами ст. 244-6 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42).
У відповідності до ст. 251 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) доказами  в  справі  про  адміністративне  правопорушення,  є будь-які фактичні дані,  на  основі  яких  у  визначеному  законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення,  винність  даної  особи  в  його вчиненні та інші обставини,  що  мають  значення  для  правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних  приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки,  відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також  працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до  адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі,  які  використовуються  при  нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху,  протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами. 
Обов`язок щодо збирання доказів покладається на осіб, уповноважених на   складання протоколів про адміністративні правопорушення, визначених ст. 255 цього Кодексу.
Як встановлено судами, ОСОБА_1 є власником (садибного) житлового будинку   АДРЕСА_1 .
Рішенням виконкому Тетіївської міської ради №56 від 28 травня 2013 року "Про надання дозволу на спорудження об`єктів архітектури" позивачу надано дозвіл на реконструкцію житлового будинку з добудовою кухні та ванної кімнати на присадибній земельній ділянці (за адресою: АДРЕСА_1 ) та зобов`язано перед початком будівництва отримати дозвіл на проведення будівельно-монтажних робіт в інспекції держархбудконтролю.
03 травня 2017 року за результатами планової перевірки, про проведення якої позивач повідомлялась належним чином, уповноваженою особою відповідача складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил де зазначено, що на земельній ділянці (яка відповідає цільовому призначенню) самовільно, без повідомлення про початок виконання будівельних робіт у 2013 році виконано реконструкцію житлового будинку з добудовою кухні та ванної кімнати, чим позивач порушила п. 1 ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". 
Крім того, в матеріалах справи наявна фотофіксація реконструкції житлового будинку з добудовою кухні та ванної кімнати, яка здійснена в ході проведення планової перевірки (03 травня 2017 року).
03 травня 2017 року відповідачем винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та складено протокол про адміністративне правопорушення щодо позивача за ч. 5 ст. 96 КУпАП, із тексту якого слідує, що позивачу інкримінується самовільне, без повідомлення про початок виконання будівельних робіт здійснення у 2013 році реконструкції житлового будинку з добудовою кухні та ванної кімнати. 
05 травня 2017 року начальником відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Тетіївської міської ради винесено постанову, якою позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за ч. 5 ст. 96 КУпАП з накладенням адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 4 250,00 грн. 
Частинами 1, 2 ст. 38 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді). Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу чи інших законів підвідомчі суду (судді), стягнення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через три місяці з дня його виявлення, крім справ про адміністративні правопорушення, зазначені у частині третій цієї статті.
Частиною 5 ст. 96 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) встановлено відповідальність, зокрема за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт. 
Триваючими адміністративними проступками є проступки, пов`язані з тривалим,   неперервним невиконанням обов`язків, передбачених правовою нормою (наприклад,  проживання без паспорта, процес самовільного будівництва будинків або споруд, експлуатація самовільного будівництва тощо), припиняються виконанням  регламентованих обов`язків, якщо ці обов`язки ще можливо виконати. Триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій  (бездіяльності), увесь час безперервно скоює правопорушення (яке можливо припинити)  у  вигляді  невиконання покладених на нього обов`язків, які ще можливо виконати.
У випадку, що є предметом цього судового дослідження, реконструкція житлового будинку з добудовою кухні та ванної кімнати на присадибній земельній ділянці (за адресою: АДРЕСА_1 ) проведена (закінчена) у 2013 році, про що зазначено в протоколі про адміністративне правопорушення та постанові про притягнення позивача до адміністративної відповідальності.
Таким чином, зазначене адміністративне правопорушення є закінченим з 2013 року (з моменту фактичного виконання (завершення) будівельних робіт). При цьому експлуатація самочинного будівництва є самостійним складом правопорушення. 
Оскільки на час винесення спірної постанови закінчилися строки притягнення до адміністративної відповідальності, визначені у ч. 1 ст. 38 КУпАП, відповідачем протиправно винесено спірну постанову.
Отже, адміністративне стягнення до позивача застосовано поза межами строків, встановлених ст. 38 КУпАП, що є безумовної підставою для звільнення позивача від адміністративної відповідальності.
Відповідно до положень  статті 284 КУпАП  по справі про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить одну з таких постанов: 1) про накладення адміністративного стягнення; 2) про застосування заходів впливу, передбачених статтею 24-1 цього Кодексу; 3) про закриття справи. Постанова про закриття справи виноситься при оголошенні усного зауваження, передачі матеріалів на розгляд громадської організації чи трудового колективу або передачі їх прокурору, органу досудового розслідування, а також при наявності обставин, передбачених        статтею 247 цього Кодексу.
Відповідно до п. 7 ч. 1   ст. 247 КУпАП   закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених   статтею 38 цього Кодексу, є підставою для закриття провадження, отже, при розгляді справи відповідач мав прийняти постанову не про накладення стягнення, а про закриття провадження у справі у зв`язку з закінченням двомісячного строку притягнення особи до адміністративної відповідальності.
Частиною 3   ст. 286 КАС України   визначено, що за наслідками розгляду справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності місцевий загальний суд як адміністративний має право: 1) залишити рішення суб`єкта владних повноважень без змін, а позовну заяву без задоволення; 2) скасувати рішення суб`єкта владних повноважень і надіслати справу на новий розгляд до компетентного органу (посадової особи); 3) скасувати рішення суб`єкта владних повноважень і закрити справу про адміністративне правопорушення; 4) змінити захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було посилено.
Відповідно до ч. 1   ст. 351 КАС України   підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За вказаних обставин Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення нового рішення про задоволення позову.
З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст. ст. 349, 345, 351, 353, 359 КАС України, Верховний Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Тетіївського районного суду Київської області від 01 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року у справі № 380/733/17 скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Визнати протиправною та скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення № 06-07/23 від 05 травня 2017 року про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною 5 cтатті 96        Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Провадження по адміністративній справі про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за частиною 5 cтатті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Головуючий:                                                                                                  І.В. Желєзний
Судді:                                                                                                               І.В. Саприкіна
                                                                                                                        С.М. Чиркін