ПОСТАНОВА
Іменем України

16 жовтня 2019 року 
Київ
справа №522/19264/14-а
адміністративне провадження №К/9901/9815/18, К/9901/9818/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 522/19264/14-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Форес" 
до Виконавчого комітету Одеської міської ради,
третя особа: Департамент комунальної власності Одеської міської ради
про визнання неправомірними та скасування рішення,
за касаційними скаргами Виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту комунальної власності Одеської міської ради
на постанову Приморського районного суду м.Одеси від 09 грудня 2015 року (у складі головуючого судді Загороднюк В.І.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року (у складі колегії: головуючого судді Скрипченка В.О., суддів Золотнікова О.С., Осіпова Ю.В.), 
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
14 жовтня 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Форес» (далі - ТОВ «Форес») звернулося до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Одеської міської ради, в якому просило визнати не чинним та скасувати рішення виконавчого комітету Одеської міської Ради від 28 серпня 2014 року №206 «Про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок» в частині затвердження Акта про стягнення з ТОВ «ФОРЕС» суми збитків в розмірі 869378,12 грн.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 09 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року, позов задоволено повністю. 
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване рішення відповідача не відповідає фактичним обставинам.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Виконавчий комітет Одеської міської ради та Департамент комунальної власності Одеської міської ради звернулися із касаційними скаргами до Вищого адміністративного суду України, в яких просять суд скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційні скарги Виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту комунальної власності Одеської міської ради надійшли до суду 04 квітня 2016 року. 
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 04 квітня 2016 року та 16 травня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 522/19264/14-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня   2017   року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.
Суддя-доповідач ухвалою від 15 жовтня 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу № 522/19264/14-а та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 16 жовтня 2019 року.
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів, встановлено, що згідно акта комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 10 липня 2014 року, було встановлено використання ТОВ «Форес» земельної ділянки загальною площею 6184 кв.м. за адресою: м. Одеса, вулиця Одарія, 9 без правовстановлюючих документів, у зв`язку з чим власнику землі було заподіяно збиток у розмірі 869378,12 грн.
Рішення виконавчого комітету Одеської міської Ради від 28 серпня 2014 року №206 «Про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок» зазначений Акт про стягнення з ТОВ «ФОРЕС» суми збитків в розмірі 869378,12 грн. було затверджено.
Як слідує з рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 28 серпня 2014 р. №206, під збитками, нанесеними позивачем територіальній громаді м. Одеси в особі Одеської міської ради відповідач розуміє неодержаний дохід - втрати бюджету від недоотримання коштів внаслідок незаконного використання позивачем земельних ділянок.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційні скарги Виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту комунальної власності Одеської міської ради обґрунтовані тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права задоволено позов. Зокрема, зазначають, що у спірних правовідносинах виконавчий комітет Одеської міської ради діяв в межах своїх повноважень та згідно з частиною шостою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статтями 156, 157 Земельного кодексу України, Постановою Кабінету Міністрів України «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» від 19 квітня 1993 року №284, що помилково не було встановлено судами попередніх інстанцій. 
Від позивача відзиву або заперечень на касаційні скарги Виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту комунальної власності Одеської міської ради не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Приморського районного суду м. Одеси від 09 грудня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року не відповідають, а вимоги касаційних скарг Виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту комунальної власності Одеської міської ради є частково обґрунтованими у зв`язку із наступним.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Згідно зі   статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод   (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача при ухваленні рішення щодо затвердження розміру визначених збитків, завданих позивачем як землекористувачем.
У частині другій   статті 19 Конституції України   визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   та законами України.
За приписами статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів. До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Згідно зі статтями 12, 152, 157 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед інших, і здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства, у тому числі шляхом відшкодування заподіяних збитків, що здійснюється органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами, які використовують земельні ділянки, а також діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, у тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.
За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого   постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що Виконком, вважаючи, що позивачем завдано органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Оспорюваним рішенням Виконкому, зокрема, затверджено акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, розмір збитків, завданих позивачем внаслідок користування земельною ділянкою, а також доручено юридичному департаменту Одеської міської ради у разі несплати боржником коштів згідно з актом забезпечити проведення претензійно-позовної роботи.
Ураховуючи наведене, повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення Виконкому. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення Виконкому не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.
Рішення Виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні   статті 19 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для Товариства з обмеженою відповідальністю "Форес" тому воно не може бути предметом спору.
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення Виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
Аналогічна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду при ухваленні постанов від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17, від 03 липня 2019 року у справі №   823/2491/18 та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постановах від 31 січня 2019 року справі №524/4970/17, від 21 лютого 2019 року справі №208/8698/15-а (2-а/208/28/16), від 24 квітня 2019 року у справі №521/19088/14-а, від 24 вересня 2019 року у справі №522/13132/15-а.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті стаття 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, постанова Приморського районного суду м. Одеси від 09 грудня 2015 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 343, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги Виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту комунальної власності Одеської міської ради задовольнити частково.
Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 09 грудня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року скасувати.
Провадження у справі № 522/19264/14-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Форес" до Виконавчого комітету Одеської міської ради, третя особа: Департамент комунальної власності Одеської міської ради про визнання неправомірними та скасування рішення закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                 Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          І.В. Желєзний 
                                                                                          Н.В. Коваленко