П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
11 вересня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 826/4509/17
Провадження № 11-81апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2018 року (суддя Арсірій Р. О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (судді Собків Я. М., Петрик І. Й., Сорочко Є. О.) у справі № 826/4509/17 за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради (далі - Міськрада), третя особа - ОСОБА_3, про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.                 У березні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Міськради, у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 28 липня 2016 року № 966/966 про виділення земельної ділянки у власність ОСОБА_3 
2.                 На обґрунтування позову  ОСОБА_1 зазначила, що оскаржуваним рішенням порушено її охоронюваний законом інтерес, оскільки Міськрада не мала жодних правових підстав для прийняття спірного рішення. За твердженням позивачки, орган місцевого самоврядування оскаржуваним рішенням виділив третій особі земельну ділянку за поштовою адресою, за якою розташований житловий будинок і земельна ділянка, що належать позивачці.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3.                 Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 22 лютого 2018 року в задоволенні позову відмовив.
4.                 Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що у позивачки немає жодних майнових прав на спірну земельну ділянку з кадастровим номером 8000000000:72:527:0080, оскільки вказана земельна ділянка була передана у власність третій особі.
5.                 Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 11 липня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки зазначену справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.Суд зазначив, що спір між сторонами повинен вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
6.                 Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що оскільки спірні правовідносини в цій справі пов`язані із оспорюванням законності передання земельної ділянки, якою володіла позивачка, цільового призначення земель, основ містобудування та містобудівної діяльності, то цей спір не є публічно-правовим, а випливає з цивільних правовідносин, оскільки стосується питання права власності і має вирішуватися судом за правилами Цивільного процесуального кодексу України(далі - ЦПК України).
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
7.                 Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. Зокрема, як на один із доводів щодо скасування судового рішення суду апеляційної інстанції вказує на неправильне застосування цим судом норм, які визначають юрисдикцію цього спору, внаслідок чого суд дійшов висновку про неналежність спору до адміністративної юрисдикції.
8.                 За твердженням скаржниці, предметом цього спору є перевірка правомірності вчинення Міськрадою дій під час прийняття оскаржуваного рішення про передачу у власність третій особі земельної ділянки, якій присвоєно поштову адресу, яка збігається з адресою, за якою мешкає позивачка.
9.                 У зв`язку з викладеним  ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити нове - про задоволення позову.
Позиція інших учасників справи
10.             На час розгляду справи відповідач і третя особа відзивів на касаційну скаргу не надіслали. 
Рух касаційної скарги
11.             Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 серпня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 31 січня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12.             Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 лютого 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду ОСОБА_8
13.             Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 13 лютого 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України у зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.
14.             31 травня 2019 року згідно з розпорядженням керівника апарату Верховного Суду № 10/0/30-19, виданого на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді ОСОБА_8 зі складу Великої Палати Верховного Суду», відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
15.             Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Золотнікову О. С.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
16.             Міськрада рішенням від 28 липня 2016 року № 966/966 «Про передачу громадянці ОСОБА_3 у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 », зокрема, затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 (категорія земель - землі житлової та громадської забудови, справа А-9812), а також передала ОСОБА_3 , за умови виконання пункту 3 цього рішення, у приватну власність земельну ділянку площею 0,10 га (кадастровий номер 8000000000:72:527:0080) для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 із земель комунальної власності територіальної громади міста Києва.
17.             Як зазначає позивачка, за такою ж адресою знаходиться й житловий будинок із земельною ділянкою, які належали ОСОБА_4 .
18.              ІНФОРМАЦІЯ_1 ОСОБА_4 померла, після чого її дочка ОСОБА_1 прийняла спадщину.
19.             Обґрунтовуючи наявність порушеного права, позивачка зазначила, що спір ведеться з приводу присвоєння лишкам земельної ділянки, за рахунок яких сформована земельна ділянка третьої особи, поштової адреси - АДРЕСА_1 , а оскільки рішення про перейменування земельної ділянки не приймалося, то оскаржується рішення Міськради від 28 липня 2016 року № 966/966 про виділення земельної ділянки у власність ОСОБА_3 
20.             Як убачається з матеріалів проекту землеустрою щодо передачі у приватну власність земельної ділянки ОСОБА_3 , земельна ділянка (кадастровий номер 8000000000:72:527:0080) межує:
- від «А» до «Б» - землі загального користування ( АДРЕСА_1 ;
- від «Б» до «В» - ОСОБА_5 , ОСОБА_6 (кадастровий номер 8000000000:72:527:0016);
- від «В» до «А» - міські землі, не надані у власність чи користування.
21.             Отже, земельна ділянка з кадастровим номером 8000000000:72:527:0080 не межує з житловим будинком, про який позивачка зазначила в позові.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
22.             Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
23.             Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24.             На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
25.             Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. 
26.             Отже, докомпетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
27.             Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
28.             Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
29.             Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
30.             Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
31.             Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
32.             Як убачається з матеріалів справи, 14 лютого 2005 року на підставі доручення заступника Київського міського голови - секретаря ради № 225-032-655 надано згоду ОСОБА_3 на відведення земельної ділянки площею 0,10 га у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель на АДРЕСА_1 та на розроблення документації із землеустрою.
33.             Зазначена земельна ділянка площею 0,10 га є надлишками приватизованої громадянами ОСОБА_7 , ОСОБА_6 , ОСОБА_5 земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:000:72:527:016), що розташована на АДРЕСА_1 , на відведення якої з подальшою передачею у власність ОСОБА_3 вказані громадяни дали згоду. 
34.             Відповідно до листа Солом`янської районної у місті Києві державної адміністрації від 30 листопада 2007 року № 15676/01 запропоновано Головному управлінню земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації присвоїти земельній ділянці, яка передана у власність ОСОБА_3 , поштову адресу - м. Київ АДРЕСА_1 
35.             На замовлення ОСОБА_3 землевпорядною організацією розроблено проект землеустрою.
36.              28 липня 2016 року Міськрада рішенням № 966/966 затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 (категорія земель - землі житлової та громадської забудови, справа А-9812) та передала громадянці ОСОБА_3 у приватну власність земельну ділянку площею 0,10 га (кадастровий номер 8000000000:72:527:0080) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 із земель комунальної власності територіальної громади міста Києва.
37.             На підставі вказаного рішення Міськради ОСОБА_3 14 вересня 2016 року зареєструвала право власності на земельну ділянку загальною площею 0,10 га (кадастровий номер 8000000000:72:527:0080), що розташована в АДРЕСА_1 ), про що внесено відповідний запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
38.             Водночас відповідно до архівної довідки Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області від 14 серпня 2014 року № 06-04/11 за адресою: АДРЕСА_1 значиться житловий будинок 1969 року забудови та земельна ділянка площею 0,07 га, що належали ОСОБА_4 
39.              ІНФОРМАЦІЯ_1 ОСОБА_4 померла, після її смерті позивачка ( ОСОБА_1 ) прийняла спадщину на вказаний будинок та є користувачем земельної ділянки за вказаною адресою.
40.             За твердженням ОСОБА_1 у позовній заяві, орган місцевого самоврядування мав відмовити ОСОБА_3 у передачі земельної ділянки у власність на підставі невідповідності місця розташування ділянки Генеральному плану населеного пункту та містобудівній документації, оскільки за аналогічною поштовою адресою знаходиться будинок позивачки.
41.             Позивачка також зазначила, що не претендує на земельну ділянку ОСОБА_3 , а лише не погоджується з присвоєнням земельній ділянці третьої особи поштової адреси - АДРЕСА_1 . Однак оскільки рішення про перейменування виділеної ОСОБА_3 земельної ділянки суб`єктом владних повноважень не приймалося, ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів шляхом оскарження рішення Міськради від 28 липня 2016 року № 966/966 про передачу у приватну власність третій особі земельної ділянки.
42.             Отже, у справі, яка розглядається, ОСОБА_1 , заявляючи позовні вимоги про визнання незаконним і скасування рішення Міськради від 28 липня 2016 року № 966/966, фактично оспорює набуте право власності третьої особи на земельну ділянку, передану їй на підставі спірного рішення.
43.             Відповідно до частини другої статті 19 Конституції Україниоргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
44.             Згідно зі статтею 144 Конституції Україниоргани місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
45.             Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.
46.             Відповідно до статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
47.             Статтею 9 ЗК Українипередбачені повноваження Міськради у галузі регулювання земельних відносин, зокрема, розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
48.             Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв`язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
49.             Отже, прийняте Міськрадою як суб`єктом владних повноважень рішення про передачу ОСОБА_3 у власність земельної ділянки є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. Скасування такого акта не породжує наслідків для власника земельної ділянки, оскільки у такої особи виникло право власності на земельну ділянку і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний позивачкою спосіб захисту порушеного права (оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про передачу ОСОБА_3 у власність земельної ділянки) не забезпечує його реального захисту.
50.             Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
51.             Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
52.             Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
53.             Беручи до уваги наведене й ураховуючи заявлені позовні вимоги та характер спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є обґрунтованим, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватись в порядку цивільного судочинства.
54.             При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
55.             Щодо доводів касаційної скарги в частині неправильного застосування норм матеріального права судом першої інстанції при відмові в задоволенні позову, Велика Палата Верховного Суду, зважаючи на положення частини першої статті 328 КАС України, вважає за необхідне вказати на неможливість касаційного перегляду в цьому провадженні рішення суду першої інстанції, апеляційний перегляд якого не відбувся у зв`язку із закриттям провадження у справі з процесуальних підстав.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
56.             З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що спір у цій справі не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства, а тому правильно закрив провадження в адміністративній справі. 
57.             Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС Українисуд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
58.             Згідно із частиною першою статті 350 КАС Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
59.             Оскільки оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржниця не спростувала, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков
Судді:                               Н. О. Антонюк                                                        Л. М. Лобойко
                                               Т. О. Анцупова                                                       Н. П. Лященко
                                               С. В. Бакуліна                                                         О. Б. Прокопенко
                                               В. В. Британчук                                                     В. В. Пророк
                                               Ю. Л. Власов                                                           Л. І. Рогач
                                               М. І. Гриців                                                              О. М. Ситнік
                                               Д. А. Гудима                                                                       О. С. Ткачук
                                               Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
                                               О. Р. Кібенко                                                                       О. Г. Яновська
                                               В. С. Князєв