ПОСТАНОВА
Іменем України

21 листопада 2019 року 
Київ
справа №815/3203/15
адміністративне провадження №К/9901/14925/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Стрелець Т.Г., 
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/3203/15
за позовом  Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області до Управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради  треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Укрбудінвест", Затоківська селищна рада, ОСОБА_1 про визнання неправомірними дій та скасування висновку, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрбудінвест" на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду, прийняту 26 жовтня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Вербицької Н.В., суддів: Джабурії О.В., Крусяна А.В.,
в с т а н о в и в :
Білгород-Дністровська місцева прокуратура Одеської області звернулася до суду з позовом до управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради про визнання неправомірними дії управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року №№ 679, 680, 681, 682, 683, 687, 688, 689, 690, 691, 692, 693, 694, 695, 696, 698, 699, 700, 701, 702, 703, 704, 705, 706, 707, 708, 709, 710, 711, 712, 713, 714, 715, 716, 717, 718, 719,  720, 721, 722, 723, 724, 725, 726, 727, 728, 730, 731, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738, 739, 740, 741, 742, 743,744,745,746,747,749 та від 31 жовтня 2014 року № 697 та їх скасування.
Ухвалою Одеського окружного суду від 25 травня 2015 року роз`єднані у самостійні провадження заявлені у справі № 815/3203/15 позовні вимоги про визнання неправомірними дій управління містобудування та архітектури Білгород - Дністровської міської ради щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою та скасування висновків управління містобудування та архітектури Білгород - Дністровської міської ради по кожній фізичній особі окремо.
У цій справі розглядається позов Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області в частині визнання неправомірними дій управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради щодо надання висновку від 03 листопада 2014 року № 707 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 та скасування вказаного висновку.
Позов обґрунтований тим, що рішенням Затоківської селищної ради від 22 вересня 2014 року № 2296-VІ надано дозвіл гр. ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва у власність за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0371 га. З метою погодження документації із землеустрою подано документи на погодження до управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради, за результатами розгляду яких надано висновок від 03 листопада 2014 року № 707 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . Управлінням містобудування та архітектури у висновку зазначено, що проект землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва відповідає вимогам чинного законодавства та іншим нормативно-правовим актам та погоджується. Позивач, вважаючи висновок від 03 листопада 2014 року № 707  таким, що прийнятий в порушення приписів чинного законодавства, вимагав його скасування, а дії управління містобудування та архітектури по складанню такого висновку - просив визнати неправомірними. На думку позивача, висновок управління містобудування та архітектури суперечить містобудівній документації - Генеральному плану, затвердженому рішенням Затоківської селищної ради від 25 лютого 2005 року № 1461, відповідного до якого земельна ділянка, проект землеустрою якої погоджується, знаходиться на землях рекреаційних установ, що є грубим порушенням приписів земельного та містобудівного законодавства. Генеральним планом смт. Затока, не передбачено відведення земель під індивідуальне дачне будівництво на вказаній території смт. Затока.
Крім того, відповідачем не враховано, що рішенням Затоківської селищної ради від 04 червня 2008 року № 219 ТОВ"Укрбудінвест" затверджене містобудівне обґрунтування на розміщення пляжно-розважального комплексу у Лиманському районі смт Затока на земельній ділянці, загальною площею 4,437 га.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 30 червня 2016 року позов задоволено частково. Визнані неправомірними дії управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради щодо надання висновку від 03 листопада 2014 року № 707 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . В решті позову відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2016 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою  у задоволенні позову відмовлено.
Як встановлено, Рішенням Затоківської селищної ради від 22 вересня 2014 року № 2296-VІ гр. ОСОБА_1 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради розглянуто проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 та 03 листопада 2014 року видано висновок про розгляд вказаного проекту № 707, в якому вказано: категорія земель за основним цільовим призначенням, відповідно до ст. 19 ЗК України - землі рекреаційного призначення (п.4); земельна ділянка повинна використовуватися за призначенням, з дотриманням вимог містобудівного, земельного та природоохоронного законодавства України та ст. ст. 91, 99, 103, 111, 113, 211 ЗК України. Обмеження (обтяження) на використання земельної ділянки - відсутні (п.5); земельна ділянка відводиться у власність (п.7); земельна ділянка відводиться за рахунок земель не наданих у власність та постійне користування в межах населеного пункту (п.8); проект землеустрою щодо відведення гр. ОСОБА_1 , земельної ділянки загальною площею 0,0371 га у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 відповідає вимогам чинного законодавства України та іншим нормативно-правовим актам та погоджується.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з невідповідності проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва умовам забудови смт Затока, передбаченим Генпланом, та приписам ДБН 360-92 "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень". Тому дії управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради щодо надання 03 листопада 2014 року висновку № 707, яким погоджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки визнані судом неправомірними.

Суд апеляційної інстанції, приймаючи рішення щодо відмови в позові, зазначив, що оскільки обрана позивачем земельна ділянка є комунальною власністю Фурсівської сільської ради, та вирішення питання про її безоплатну передачу у власність належить до виключної компетенції Фурсівської сільської ради.
У касаційній скарзі позивач заявив вимогу про скасування рішення суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення скарги з таких підстав.
Приписами ст. 186-1 ЗК України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта, подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури (ч.2). Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють  відносини  у відповідній сфері (ч.5). Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації (ч.6).
Згідно з п. 2.1 Положення "Про управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради", затвердженого рішенням Білгород-Дністровської міської ради від 06 березня 2013 року № 540-VI, управління містобудування та архітектури у межах своєї  компетенції, зокрема, розглядає та надає висновки щодо визначення території, вибору вилучення, приватизації та надання земель для містобудівних потреб відповідно до законодавства.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп «Щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України» частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
З викладеної правової позиції Конституційного Суду України випливає, що підставою для звернення особи до суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльності будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб є наявність у позивача переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав.
Вказаний принцип також закріплений в частині 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, який визначає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Таким чином, підставою для звернення особи за захистом до суду з позовом є її суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.
При цьому слід зазначити, що неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення можливості чи неможливість реалізації її законного права та/або виникнення додаткового обов`язку.
З урахуванням викладеного, дії  суб`єкта  владних  повноважень є такими що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо вони, по-перше, вчинені з перевищенням визначених законом повноважень, та, по-друге, є юридично значимими, тобто мають безпосередній вплив та стан суб`єктивних прав та обов`язків особи.
Позивач не посилається та судом першої інстанції не встановлено, що відповідач, погоджуючи ОСОБА_1 проект землеустрою, діяв з перевищенням наданих законом повноважень.
Крім того, враховуючи зазначені вище положення ЗК України та Положення № 540-VI, дії відповідача по наданню висновку про розгляд проекту землеустрою є лише службовою діяльністю посадових осіб управління містобудування та архітектури на виконання своїх посадових обов`язків.
Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки управління містобудування та архітектури не породжують обов`язкових юридичних наслідків.
Відмовляючи у позові щодо скасування висновку відповідача, суд першої інстанції вірно послався на те, що видача управлінням містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради 03 листопада 2014 року висновку № 707 не передбачає правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та не породжує обов`язку сільської ради при затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки враховувати позитивний висновок управління містобудування та архітектури.
Суд наголошує, що погодження виконавчим органом місцевого самоврядування з питань містобудування та архітектури проекту землеустрою саме по собі не встановлює жодних обов`язків та не породжує прав. Правомірність надання такого висновку може бути підтверджена або спростована судом у разі розгляду спору про законність рішення органу місцевого самоврядування, в даному випадку Затоківської селищної ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва у приватну власність.
Висновок відповідача не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій), не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для учасників спірних правовідносин, тому не може бути предметом спору. На підставі вказаного висновку приймається відповідне рішення органу місцевого самоврядування щодо відведення земельної ділянки у власність, а тому оцінка висновку, в тому числі й оцінка дій службових осіб органу щодо його складання, викладення у ньому певних висновків, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого висновку.
Із зазначеного можна зробити висновок, що права позивача в цій справі не можуть бути порушені внаслідок складення висновку.
Отже, правова природа згаданого висновку унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо надання висновку, відтак така позовна вимога не може бути розглянута у судовому порядку (в тому числі в адміністративних, цивільних, господарських судах),  а тому провадження в адміністративній справі належить закрити.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті  354 КАС  суд касаційної інстанції скасовує  судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і закриває провадження у справі у відповідній частині  з підстав, установлених  статтею 238 КАС, а саме якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Керуючись статтями 343, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрбудінвест" задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30 червня 2016 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2016 року скасувати і провадження у справі № 815/3203/15 закрити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик 
 Т.Г. Стрелець ,
Судді Верховного Суду