ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
21 серпня 2019 року
м. Київ
Справа № 160/7546/18
Провадження № 11-294апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 160/7546/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, Головного управління Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області про визнання бездіяльності протиправною та стягнення моральної шкоди
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року (суддя Юхно І. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року (у складі колегії суддів Чепурнова Д. В., Сафронова С. В., Мельника В. В.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (далі - ГУНП в Дніпропетровській області), Головного управління Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДКСУ у Дніпропетровській області), у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність ГУНП в Дніпропетровській області в організації слідчої роботи в Новомосковському відділу поліції (далі - ВП) ГУНП в Дніпропетровській області щодо належного розгляду звернень і скарг позивачки та здійснення контролю за станом досудового розслідування у кримінальних провадженнях № 12017040350002950 та 12017040350002577;
- стягнути на користь ОСОБА_1 відшкодування немайнових (моральних) збитків, завданих протиправною бездіяльністю ГУНП в Дніпропетровській області, солідарно з ГУ НП в Дніпропетровській області та ГУ ДКСУ у Дніпропетровській області 300 000 грн.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що співробітниками Новомосковського ВП ГУНП в Дніпропетровській області не виконуються належним чином посадові обов`язки та вимоги чинного законодавства України в частині належного розслідування кримінальних проваджень щодо викрадення майна позивачки. Водночас ГУНП в Дніпропетровській області, визнаючи факт неналежного здійснення досудового розслідування, не вживало жодних заходів, спрямованих на захист прав ОСОБА_1 .
Крім того, позивачка зазначає про те, що вона була вимушена терпіти постійні психологічні переживання та душевні страждання через виринання в пам`яті обставин злочину щодо неї, а також зазнає постійних душевних страждань від усвідомлення того, що залишилась без свого майна, а її сподівання на захист правоохоронними органами виявився марним. Заподіяну моральну шкоду ОСОБА_1 оцінює в 300 000 грн.
3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 16 жовтня 2018 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовною заявою ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України             (далі - КАС України), оскільки таку заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, та роз`яснив позивачці її право на звернення до суду зі скаргою в порядку кримінального судочинства.
4. Не погодившись із такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при визначенні підсудності спору, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року та ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року і передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 06 березня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 березня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України у зв`язку з тим, що ОСОБА_1 оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 квітня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
8. На підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді Саприкіної І. В. зі складу Великої Палати Верховного Суду» та розпорядження керівника апарату Верховного Суду Булки О. А. від 06 червня 2019 року № 15/0/30-19 «Про призначення повторного автоматизованого розподілу судових справ» протоколом повторного автоматизованого розподілу судових справ між суддями від 06 червня 2019 року у цій справі суддею-доповідачем визначено Анцупову Т. О.
9. Станом на 21 серпня 2019 року відзив на касаційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
Фактичні обставини, установлені судами попередніх інстанцій
10. Судами попередніх інстанцій установлено, що, позивачка була і є власником житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , що розташований на земельній ділянці з кадастровим номером 1211900000:04:004:0160. Новомосковським ВП ГУНП в Дніпропетровській області відкриті кримінальні провадження № 12017040350002577 та 12017040350002950 (за частиною третьою статті 185 Кримінального кодексу України (далі - КК України) - щодо викрадення невідомими особами майна ОСОБА_1 ), які внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) 15 серпня 2017 року та 14 вересня 2017 року відповідно, до теперішнього часу не розслідувані та винні у вчиненні кримінального правопорушення особи не покарані.
11. ОСОБА_1 . звертає увагу, що попри відкриті кримінальні провадження, розграбування її будинку продовжувалось аж до травня 2018 року. Вона десятки разів зверталась до Новомосковського ВП ГУНП в Дніпропетровській області і телефоном, і з письмовими заявами, проте такі звернення ні до чого, окрім продовження вчинення протиправних дій щодо неї відомими поліції особами, не привели. Незважаючи на очевидність ситуації, наявність безлічі свідків, які вказують на осіб, що безпосередньо і відкрито (в присутності працівників поліції) здійснювали викрадення та знищення майна позивачки, досудове розслідування у вказаних кримінальних провадженнях фактично не здійснюється, підозрюваного, начебто, не встановлено, а підозру не пред`явлено.
12. На думку позивачки, ГУНП в Дніпропетровській області не виконало своїх обов`язків, передбачених статтями 1, 2, 23 Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію», Положенням про органи досудового розслідування Національної поліції України та Інструкцією з організації діяльності органів досудового розслідування Національної поліції України, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 липня 2017 року № 570, чим порушило її права та інтереси, що полягають у законному сподіванні, що органи Національної поліції повинні захистити і захистять її право на житло, власність, будуть протидіяти злочинним діям щодо неї, здійснять ефективне розслідування, спрямоване на захист прав та інтересів позивачки як члена суспільства, що передбачено статтею 3 Конституції України та статтею 1 Закону України «Про Національну поліцію».
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
13. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з позицією якого погодився й апеляційний суд, виходив із того, що розгляд питання щодо правомірності дій або бездіяльності ГУНП в Дніпропетровській області в організації слідчої роботи в Новомосковському ВП ГУНП в Дніпропетровській області щодо належного розгляду звернень і скарг позивачки та здійснення контролю за станом досудового розслідування у кримінальних провадженнях № 12017040350002950 та 12017040350002577 повинно вирішуватись у рамках кримінального процесуального законодавства, а не адміністративного.
14. Такий висновок судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтується на аналізі частини першої статті 2, пункту 1 частини першої та пункту 2 частини другої статті 19 КАС України, частини першої статті 24, статті 303, частини першої статті 304, частини першої статті 306, статті 308 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України).
15. Щодо позовних вимог про стягнення з відповідачів на користь позивачки відшкодування немайнових (моральних) збитків суди попередніх інстанцій зазначили, що оскільки позивачкою в адміністративному позові не заявлено вимог про вирішення публічно-правового спору, вимоги про відшкодування моральної шкоди в розмірі 300 000 грн повинні вирішуватись в порядку цивільного судочинства.
 
Короткий зміст та обґрунтування наведених в касаційній скарзі вимог
16. У касаційній скарзі скаржниця зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовано ту обставину, що позивачка в позовній заяві просила суд визнати протиправною не бездіяльність слідчого, прокурора, а бездіяльність ГУНП в Дніпропетровській області. Водночас статті КПК України, якими керувалися суди попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень, не передбачають можливості оскарження в порядку кримінального судочинства рішень, дій чи бездіяльності ГУНП. 
17. Наведене, на думку скаржниці, свідчить про те, що відповідно пункту 1 частини першої статті 19 КАС України на цю справу поширюється юрисдикція адміністративних судів.
18. Також скаржниця зазначає, що судами попередніх інстанцій неправомірно відмовлено у розгляді вимоги позивачки про відшкодування моральної шкоди, завданої протиправною бездіяльністю ГУНП в Дніпропетровській області, оскільки така вимога заявлена разом з вимогою про вирішення публічно-правового спору і відповідно до статті 21 КАС України має бути розглянута адміністративним судом.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
19. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
20. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
21. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
22. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.
23. За визначеннями пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
24. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
25. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
26. Отже, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
27. Водночас, аналізуючи зміст наведених вище правових норм у контексті вирішення питання юрисдикційної належності тих вимог, які ставить перед судом позивачка, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
28. Як установлено з матеріалів справи, позивачка неправомірну бездіяльність відповідача (ГУНП в Дніпропетровській області) вбачає в тому, що останній не виконав своїх обов`язків щодо захисту її права на житло, власність, протидії злочинам щодо неї. 
Таку бездіяльність позивачка пояснювала тим, що, незважаючи на її скарги щодо неналежного здійснення досудового розслідування у кримінальних провадженнях № 12017040350002950 та 12017040350002577, відповідач не вживав жодних заходів, спрямованих на захист її прав.
29. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
30. Згідно із частиною першою статті 1 КПК України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
31. Кримінальне провадження - досудове розслідування і судове провадження, процесуальні дії у зв`язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність (пункт 10 частини першої статті 3 КПК України).
32. За правилами частини першої статті 214 КПК України слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов`язаний внести відповідні відомості до ЄРДР та розпочати розслідування. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування.
33. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 303 КПК України на досудовому провадженні можуть бути оскаржені такі рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора: бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов`язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк, - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником, представником юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, володільцем тимчасово вилученого майна, іншою особою, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування.
34. Згідно із частиною другою цієї ж статті скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314-316 цього Кодексу.
35. Наведеними правовими нормами визначено суб`єктний склад, процедуру ініціювання і початку досудового розслідування, а також порядок оскарження дій чи бездіяльності слідчого або прокурора у разі нездійснення ними процесуальних дій, які вони зобов`язані вчинити у визначений цим Кодексом строк.
36. Як слідує з матеріалів справи, звернення до суду з цим позовом обумовлене неналежним, на думку позивачки, реагуванням посадовою особою ГУНП в Дніпропетровській області на її скарги щодо невчиненням співробітниками Новомосковського ВП ГУНП в Дніпропетровській області передбачених КПК України процесуальних дій.
37. Отже, у межах спірних правовідносин позивачка і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права і обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
38. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим, вимоги ОСОБА_1 про оскарження бездіяльності посадової особи ГУНП в Дніпропетровській області щодо належного розгляду звернень і скарг позивачки та здійснення контролю за станом досудового розслідування у кримінальних провадженнях № 12017040350002950 та 12017040350002577 мають бути розглянуті лише в межах кримінального, а не адміністративного судочинства.
39. Стосовно вимог позивачки про відшкодування їй збитків у вигляді моральної шкоди, спричинених діями та бездіяльністю відповідачів, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що, оскільки основні вимоги ОСОБА_1 по справі не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, то і вимоги про відшкодування заподіяної такими діями чи бездіяльністю шкоди також не можуть бути розглянуті в порядку адміністративного судочинства, а можуть бути предметом судового розгляду в порядку цивільного судочинства.
40. Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
41. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
42. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
43. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року            та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 грудня                   2018 року - без змін, оскільки вони ухвалені з додержанням норм процесуального права.
Висновки щодо розподілу судових витрат
44. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
45. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова        
Судді:                                           Н. О. Антонюк                                                  О. Р. Кібенко    
       С. В. Бакуліна                                                   Л. М. Лобойко
       В. В. Британчук                                                Н. П. Лященко
       Ю. Л. Власов                                                    О. Б. Прокопенко
       М. І. Гриців                                                       Л. І. Рогач
       Д. А. Гудима                                                     О. М. Ситнік
       В. І. Данішевська                                            О. С. Ткачук
       Ж. М. Єленіна                                                  В. Ю. Уркевич
   О. С. Золотніков                                             О. Г. Яновська