ПОСТАНОВА
Іменем України

26 листопада 2019 року 
Київ
справа №803/1732/16
адміністративне провадження №К/9901/33390/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                         Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                   Жука А.В., 
                                                            Мартинюк Н.М.,

за участі:
секретаря судового засідання Кравченко Р.О.,

позивача - не з`явився, 
представника відповідача - Ярошика Т.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою Головного управління Державної податкової служби у Волинській області 
на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2017 (головуючий суддя - Т.М. Димарчук)
та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017 (головуючий суддя - Л.П. Іщук, судді - Я.С. Попко, В.В. Клюба)
у справі № 803/1732/16 
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Державної податкової служби у Волинській області
про визнання протиправним та скасування наказу, 

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області (ухвалою Верховного Суду від 26.11.2019 замінено на Головне управління Державної податкової служби у Волинській області), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ № 315-о від 01.11.2016 «Про організацію виконання наказу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області від 28.10.2016 № 309-о «Про вжиття заходів».
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що Наказом начальника Луцької об`єднаної державної податкової інспекції № 315-о від 01.112016 «Про організацію виконання наказу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області від 28.10.2016 № 309-о «Про вжиття заходів» на підставі статей 147-149 Кодексу законів про працю України, частини другої статті 65, частини третьої статті 66 Закону України «Про державну службу» оголошено догану начальнику відділу погашення боргу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області ОСОБА_1 за неналежне виконання посадових обов`язків, а саме - незабезпечення якісного контролю, ефективної організації роботи у відділі, зокрема, в частині закріплення податкового керуючого за боржником Товариством з обмеженою відповідальністю «Ютрейд», що призвело до зволікання здійснення заходів щодо стягнення податкового боргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ютрейд». Підставою для оголошення догани є подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних стягнень Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області від 27.10.2016. Позивач вказує, що як в поданні дисциплінарної комісії, так і в наказі про притягнення його до дисциплінарної відповідальності не відображено положення нормативно-правових актів, які були ним, як начальником відділу порушено, зокрема, не зазначено норми, згідно яких вбачається, що ним, начальником відділу, відбувалось зволікання щодо стягнення податкового боргу з Товариства з обмеженою відповідальністю «Ютрейд». 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017, адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним і скасовано наказ Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області № 315-о від 01.11.2016 «Про організацію виконання наказу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області від 28.10.2016 № 309-о «Про вжиття заходів». 
4. При прийнятті рішень, суди попередніх інстанцій виходили з того, що висновки покладені в основу службового розслідування, є необґрунтованими та спростовуються обставинами справи, а відповідачем не доведено правомірності спірного рішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
5. У касаційній скарзі відповідач просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити. 
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач посилається на те, що судами прийнято рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, а саме: статей 59, 89, 91, 95 Податкового кодексу України, статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України, статей 8, 65, 66, 77 Закону України «Про державну службу», що призвело до неправильного вирішення справи по суті.  
Позиція інших учасників справи
7. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17.07.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області.
9. Ухвалою Верховного Суду від 07.11.2019 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні.
10. У судовому засіданні представник відповідача підтримав вимоги касаційної скарги з підстав, викладених в касаційній скарзі, просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, у задоволенні позову відмовити.
11. Позивач у судове засідання не з`явився, про дату, час і місце судового засідання повідомлений належним чином, причини неявки не повідомив.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи 
12. ОСОБА_1 перебував на посаді начальника відділу погашення боргу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області з 16.01.2016. 
13. На підставі розпорядження начальника Луцької об`єднаної державної податкової інспекції № 56-р від 03.10.2016 з 03.10.2016 по 17.10.2016 проведено службову перевірку стосовно начальника відділу погашення боргу ОСОБА_1 , заступника начальника відділу погашення боргу ОСОБА_2 щодо незадовільної організації роботи зі стягнення податкового боргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ютрейд».
14. Відповідно до висновку службової перевірки від 26.09.2016 роботу відділу погашення боргу в частині організації роботи зі стягнення податкового боргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ютрейд» визнано незадовільною; рекомендовано провести службове розслідування в частині організації роботи зі стягнення податкового боргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ютрейд» та притягнути винних до відповідальності.
15. Дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ у Луцькій об`єднаній державній податковій інспекції створено згідно наказу начальника № 522 від 16.05.2016 «Про дисциплінарну комісію» відповідно до статті 69 Закону України «Про державну службу» та на виконання наказу Державної фіскальної служби України               № 441 від 16.05.2016 «Про дисциплінарну комісію». До складу комісії включено 6 державних службовців державного органу, 6 представників виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців Луцької об`єднаної державної податкової інспекції.
16. Відповідно до висновку службового розслідування від 17.10.2016 за результатами його проведення в діях начальника відділу погашення боргу ОСОБА_1 та в діях заступника начальника відділу встановлено наявність дисциплінарного проступку, а саме: неналежний контроль та організація роботи зі стягнення податкового боргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ютрейд» з боку керівництва відділу. Поданням дисциплінарної комісії Луцької об`єднаної державної податкової інспекції від 27.10.2016 рекомендовано притягнути ОСОБА_1 і ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності.
17. Згідно з пунктом 2 наказу начальника Луцької об`єднаної державної податкової інспекції № 309-о від 28.10.2016 «Про вжиття заходів» на підставі статей 147-149 Кодексу законів про працю України, частини другої статті 65, частини третьої статті 66 Закону України «Про державну службу» заслуговує на оголошення догани начальник відділу погашення боргу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції ОСОБА_1 за неналежне виконання посадових обов`язків, а саме: незабезпечення якісного контролю, ефективної організації роботи у відділі, зокрема в частині закріплення податкового керуючого за боржником Товариством з обмеженою відповідальністю «Ютрейд», що призвело до зволікання здійснення заходів щодо стягнення податкового боргу товариства. У зв`язку із тимчасовою непрацездатністю ОСОБА_1 , питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності останнього буде вирішене після виходу працівника на роботу.
18. Наказом начальника Луцької об`єднаної державної податкової інспекції № 315-о від 01.11.2016 «Про організацію виконання наказу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області від 28.10.2016 № 309-о «Про вжиття заходів» на підставі статей 147-149 Кодексу законів про працю України, частини другої статті 65, частини третьої статті 66 Закону України «Про державну службу» начальнику відділу погашення боргу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області ОСОБА_1 оголошено догану за неналежне виконання посадових обов`язків, а саме - незабезпечення якісного контролю, ефективної організації роботи у відділі, зокрема в частині закріплення податкового керуючого за боржником Товариством з обмеженою відповідальністю «Ютрейд», що призвело до зволікання здійснення заходів щодо стягнення податкового боргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ютрейд».
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
19. Статтею 8 Закону України «Про державну службу» визначено основні обов`язки державного службовця, зокрема, пунктами 1, 7 та 8 частини першої передбачено, що державний службовець зобов`язаний: дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.
20. Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах (частина друга статті 8 Закону України «Про державну службу»). 
21. Частиною першою статі 64 Закону України «Про державну службу» передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
22. Відповідно до частини першої статті 65 Закону України «Про державну службу» підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
23. За змістом пункту 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» дисциплінарним проступком є невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень. 
24. Відповідно до частини першої статті 66 Закону України «Про державну службу» до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:
1) зауваження;
2) догана;
3) попередження про неповну службову відповідність;
4) звільнення з посади державної служби.
25. Частиною третьою статті 66 Закону України «Про державну службу» передбачено, що у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.
26. Відповідно до частин першої, дев`ятої, десятої та одинадцятої статті 69 Закону України «Про державну службу» для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.
Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.
Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
27. Частинами першою та третьою статті 77 Закону України «Про державну службу» передбачено, що рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.
Якщо під час розгляду дисциплінарної справи у діях державного службовця не виявлено дисциплінарного проступку, суб`єкт призначення приймає рішення про закриття дисциплінарного провадження стосовно державного службовця, яке оформляється наказом (розпорядженням).
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
28. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
30. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дисциплінарний проступок конкретизований в наказі як незабезпечення контролю в частині закріплення податкового керуючого за боржником Товариством з обмеженою відповідальністю «Ютрейд», а до повноважень начальника відділу погашення боргу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області не відноситься закріплення призначення податкового керуючого чи контроль за здійсненням такого закріплення або призначення. 
31. Колегія суддів касаційної інстанції вважає такий висновок судів попередніх інстанцій неправильним враховуючи наступне. 
32. Відповідно до пункту 3.1 Положення про відділ погашення боргу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області, затвердженого Наказом Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області від 29.01.2016 № 93 (далі - Положення), відділ очолює начальник відділу, який призначається на посаду та звільняється з посади наказом начальника Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області за попереднім погодженням із Головним управлінням Державної фіскальної служби у Волинській області.
33. Пунктом 2.1 Порядку призначення та звільнення, а також функції та повноваження податкового керуючого, затвердженого Наказом Міністерства доходів і зборів України від 10.10.2013 № 578, передбачено, що податковий керуючий призначається наказом керівника (виконуючого обов`язки керівника) органу доходів і зборів за місцем обліку платника податків.
34. Згідно із пунктом 2.2.12 Положення до функцій керівництва структурним підрозділом належить розробка та внесення в установленому порядку начальнику Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області проектів організаційно-розпорядчих документів з питань, що належить до сфери діяльності Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області. 
35. Відповідно до пункту 2.1 Положення основними завданнями відділу є, зокрема, проведення комплексу заходів щодо скорочення податкового боргу. 
36. Пунктом 2.2.8.3 Положення підготовка пропозицій та (або) прийняття рішень щодо стану організації роботи структурного підрозділу належить до функції керівництва структурним підрозділом. 
37. Відповідно до пункту 2.2.26 Положення до функцій керівництва структурним підрозділом належить внесення пропозицій керівництву щодо удосконалення роботи, оптимізації організаційної структури та чисельності структурного підрозділу.
38. Згідно із пунктом 2.17.3 Положення до функцій відділу погашення боргу належить аналіз динаміки та структури податкового боргу в розрізі податків і зборів, термінів виникнення, видів економічної діяльності, органів управління тощо. 
39. Крім того, відповідно до пункту 5.1. Положення начальник відділу несе персональну відповідальність за виконання завдань і функцій поставлених перед відділом та визначених цим положенням. 
40. Пунктом 5.2 Положення визначено, що за невиконання або неналежне виконання покладених на управління завдань і функцій начальник відділу притягується до відповідальності згідно з чинним законодавством.
41. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів суду касаційної інстанції приходить до висновку, що саме на позивача, начальника відділу погашення боргу, який відповідно до Положення здійснював керівництво структурним підрозділом, було покладено функцію підготовки організаційно-розпорядчих документів щодо підготовки проектів наказів про призначення податкових керуючих.
42. При цьому, судами встановлено, що згідно висновку дисциплінарної комісії Луцької об`єднаної державної податкової інспекції з моменту імпортування до системи АІС «Податковий блок» 29.06.2016 податкових повідомлень-рішень від 23.04.2015 №0001872201, № 0001882201 (набуття визначеного ними грошового зобов`язання статусу податкового боргу) і до 18.07.2016 за Товариством з обмеженою відповідальністю «Ютрейд» не було закріплено податкового керуючого. Крім того, в день призначення податковим керуючим Селезньової О.О. - 18.07.2016 остання перебувала у відпустці, а тому фактично не могла приступити до виконання покладених на неї обов`язків. Водночас, податкова вимога форми «Ю» № 7691-14 в системі АІС «Податковий блок» в автоматичному режимі сформована 30.06.2016, однак дії щодо її вручення платнику податків були розпочаті лише 04.07.2016. Також 30.06.2016 контролюючим органом було прийнято рішення № 86 про опис майна Товариства з обмеженою відповідальністю «Ютрейд» в податкову заставу, проте дії щодо виконання цього рішення працівниками відділу розпочато лише 05.07.2016, що стверджується листом-вимогою № 9553/10/03-18-17-08 від 05.07.2016 та виходом на підприємство.
43. Враховуючи, що податковий борг економічно активного підприємства Товариства з обмеженою відповідальністю «Ютрейд» становить понад 6 000 000 грн., комісія дійшла висновку про протиправність і недопустимість такого зволікання при здійсненні заходів щодо стягнення заборгованості.
44. Також комісією зазначено, що копію постанови Волинського окружного адміністративного суду від 12.07.2016 в адміністративній справі № 803/1028/16 про зупинення видаткових операцій на рахунках Товариства з обмеженою відповідальністю «Ютрейд» направлено працівником відділу ОСОБА_5 до Публічного акціонерного товариства «Альфа-Банк» у місті Києві лише 26.08.2016, тоді як в інші 4 банківські установи копії вказаного рішення були направлені 19.07.2016. При цьому, податковим керуючим станом на 19.07.2016 була призначена ОСОБА_3 , заміна - ОСОБА_4 . Повторне направлення копії судового рішення працівником відділу ОСОБА_3 в Акціонерне товариство «Райффайзен Банк Аваль» у місті Києві відбулось лише 29.08.2016, а відмову банку контролюючим органом отримано 28.07.2016 (станом на 29.08.2016 податковим керуючим було призначено   ОСОБА_1 , заміна - ОСОБА_2 ).
45. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку щодо незабезпечення начальником відділу погашення боргу ОСОБА_1 якісного контролю, ефективної організації роботи у відділі, зокрема в частині закріплення податкового керуючого за боржником Товариством з обмеженою відповідальністю «Ютрейд». 
46. А відтак, приймаючи наказ № 315-о від 01.11.2016 «Про організацію виконання наказу Луцької об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Волинській області від 28.10.2016 № 309-о «Про вжиття заходів» відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України. 
47. Крім того, оскаржуваний наказ № 315-о від 01.11.2016 винесений на виконання наказу № 309-о від 28.10.2016 «Про вжиття заходів», останній позивачем не оскаржувався. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
48. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. 
49. Відповідно до частини третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. 
50. За таких обставин, колегія суддів суду касаційної інстанції дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають скасуванню, а касаційна скарга - задоволенню.
Висновки щодо розподілу судових витрат 
51. Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні.
Керуючись статтями 327, 341, 344, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Головного управління Державної податкової служби у Волинській області задовольнити. 
2. Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 05.01.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017 у справі                           № 803/1732/16 скасувати. 
3. Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 28.11.2019.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко 
А.В. Жук                                                                                 
Н.М. Мартинюк