ПОСТАНОВА
Іменем України

12 вересня 2019 року 
Київ
справа №806/1278/16
адміністративне провадження №К/9901/8644/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -           Данилевич Н.А.,
суддів -                                                         Бевзенка В. М., 
                                                                 Шевцової Н.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Житомирської міської ради на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року (головуючий суддя - Семенюк М.М., судді - Гурін Д.М., Черняхович І.Е.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року (головуючий суддя - Зарудяна Л.О., судді - Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В.) у справі 
за позовом Житомирської міської ради
до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство фінансів України
про визнання бездіяльності протиправною, стягнення коштів, -

в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог

Житомирська міська рада звернулась до суду з позовом, в якому просила :

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України який, всупереч вимогам статей 21-22, пункту 6 статті 116, статті 117 Конституції України, п. 1, 2 ч. 1 ст. 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", п. 5, 6 ст. 102, ст. 103-2, ст. 103-4 Бюджетного кодексу України не вжив (не прийняв) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання в повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, освітньої та медичної субвенцій;

- стягнути з Кабінету Міністрів України на користь Житомирської міської ради частину шкоди в розмірі 92 000 грн., яка завдана внаслідок протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України, яким не було вжито (прийнято) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання в повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, освітньої та медичної субвенцій.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідач, проявляючи протиправну бездіяльність, всупереч вимог чинного законодавства, не вжив заходів та не прийняв рішень (проектів) по унеможливленню звуження прав пільгових категорій громадян на безкоштовний проїзд на автобусних маршрутах загального користування та проїзд на залізничному транспорті. Також, доведені місту Житомир обсяги освітньої і медичної субвенції не забезпечують мінімальну потребу на утримання загальноосвітніх навчальних закладів та закладів охорони здоров`я міста.

Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанцій

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року, яка була залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, у позовних вимогах було відмовлено.

Відмовляючи в позовних вимогах, суди виходили з того, що питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України, як наслідок, вимога позивача щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не вжиття (не прийняття) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання в повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, освітньої та медичної субвенцій є безпідставною. Також суди вказали, що оскільки з боку відповідача відсутня протиправна бездіяльність щодо невжиття (неприйняття) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік", як наслідок, відсутні підстави для стягнення з Кабінету Міністрів України на користь Житомирської міської ради частину шкоди в розмірі 92 000 грн.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

21 грудня 2016 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, в якій просив їх скасувати та ухвалити у справі нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. 

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що Кабінет Міністрів України може здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту між їх видами та між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій (ч. 6 ст. 102 БК України). Відповідно до Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України, зокрема у сфері економіки та фінансів розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України

Відповідачем до Суду надані заперечення на касаційну скаргу, в яких він просить залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій, оскільки питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України.

Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2019 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Позивачем неодноразово направлялися звернення до державних органів влади та їх посадових осіб щодо збільшення видатків державної субвенції та ініціювання питання щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України та Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" (а.с. 38, 41-46, 93-101, 106-107, 109-112), проте за результатами їх розгляду, збільшення видатків державної субвенції не відбулося, про що свідчать копії відповідей на звернення (а.с. 54-65, 102-103,108).

На думку Житомирської міської ради, Кабінетом Міністрів України не дотримано вимог Бюджетного кодексу України щодо фінансування делегованих державою повноважень по галузях "Освіта" та "Охорона здоров`я", внаслідок зазначеної бездіяльності міська рада не отримала кошти з державного бюджету у вигляді субвенцій, у зв`язку з чим всі видатки на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян, утримання загальноосвітніх навчальних закладів та закладів охорони здоров`я міста лягли виключно на міський бюджет.

ІІІ.  ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 32 Бюджетного кодексу України (далі - БКУ), Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України.

Частина 2 даної статті передбачає, що за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначення основних організаційно-методичних засад бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, відповідає Міністерство фінансів України.

Міністерство фінансів України на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету у попередніх та поточному бюджетних періодах визначає загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету (включаючи загальний обсяг державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів) та дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України.

Згідно з пунктом 9 статті 2 БКУ бюджетний запит - документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди.

Абзацом 3 частини 2 статті 22 БКУ передбачено, що головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, можуть бути виключно - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

Відповідно до вимог статті 35 БКУ головними розпорядниками бюджетних коштів має бути забезпечено складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.

Згідно зі статтею 36 БКУ Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.

На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Міністерство фінансів України під час підготовки проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.

За результатами розгляду, поданого Міністерством фінансів України проекту закону про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України та Президенту України (стаття 37 БКУ).

Відповідно до статті 44 БКУ державний бюджет виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України, відповідно до бюджетних призначень у місячний строк з дня прийняття закону про Державний бюджет України.

Складання розпису Державного бюджету України згідно з бюджетними призначеннями та внесення змін до нього, у тому числі в частині міжбюджетних трансфертів у розрізі місцевих бюджетів, відповідно до п. 27 положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №375, є одним із завдань Міністерства фінансів України.

Питання організації роботи, пов`язаної із складанням та управлінням виконання Державного бюджету України, координації діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету, також покладено на Міністерство фінансів України (п.13 Положення про Міністерство фінансів України) .

Порядок внесення змін до закону про Державний бюджет України визначено главою 9 Бюджетного кодексу України. 

Частиною 3 статті 52 БКУ передбачено, що проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд зазначає, що зі змісту статті 36 БКУ вбачається, що проведення аналізу бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, і розробка проекту Державного бюджету України покладається саме на Міністерство фінансів України, яке повинно вжити заходи для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовного того, що питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України. 

Суд зазначає, що творення бюджетної політики стало загальносуспільним процесом. За своєю природою, бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, і який є невід`ємною частиною закону про державний бюджет.

Здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень є важливим фактором взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Така взаємодія сприяє більш ефективному вирішенню питань місцевого значення, поліпшенню обслуговування населення, демократизує процес здійснення державних функцій.

Суд вказує, що принцип покриття витрат, які несуть, зокрема, органи місцевого самоврядування, здійснюючи повноваження органів виконавчої влади, є однією з важливих гарантій місцевого самоврядування і відмова у наданні їм компенсації може розглядатись як порушення прав територіальних громад.

Законодавцем визначено спеціального суб`єкта законодавчої ініціативи щодо проекту Державного бюджету України, яким є лише Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України та пункт 6 статті 116 Конституції України).

Проте, розроблення проекту Державного бюджету України та змін до нього є спільною діяльністю багатьох відомств, на які покладені завдання координувати діяльність учасників бюджетного процесу.

Так, статтею 52 БКУ передбачено, що проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (крім поданих Кабінетом Міністрів України проектів законів, розробником яких є Міністерство фінансів України).

Крім того, питання організації роботи, пов`язаної із складанням та управлінням виконання Державного бюджету України також покладено на Міністерство фінансів України.

Таким чином, вимога позивача щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не вжиття (не прийняття) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання в повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, освітньої та медичної субвенцій є безпідставною.    

Враховуючи, що з боку відповідача відсутня протиправна бездіяльність щодо невжиття (неприйняття) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік", то суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відмову в задоволенні позовних вимог про стягнення з Кабінету Міністрів України на користь Житомирської міської ради частини шкоди в розмірі 92 000 грн.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами попередніх інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу Житомирської міської ради без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

Керуючись статтями 341, 343, 349-354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Житомирської міської ради - залишити без задоволення.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                                Н.А.Данилевич          

Судді                                                                                                     В. М. Бевзенко 

                                                                                                    Н.В. Шевцова