П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
02 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 807/300/18
Провадження № 11-456апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року (судді Глушко І. В., Большакова О. О., Макарик В. Я.) у справі № 807/300/18 за позовом ОСОБА_1 до Воловецької районної ради Закарпатської області (далі - Райрада) про визнання незаконними й скасування окремих норм положення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У квітні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Райради, у якому просив визнати незаконним і нечинним з моменту прийняття Положення про порядок призначення та звільнення із займаної посади керівників підприємств, установ та закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ Воловецького району, затверджене рішенням сімнадцятої сесії VII скликання Райради від 30 листопада 2017 року № 172 (далі - Положення), в частині абзацу другого пункту 2.14 та пункту 4.6.
2.   Позов мотивовано тим, що оскаржувані пункти Положення не узгоджуються з пунктом 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 22 серпня 2018 року позов задовольнив.
4.   Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 06 грудня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження в цій справі, роз`яснивши, що спір, який виник між сторонами, повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства.
5.   Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що районна рада в межах спірних правовідносин не здійснювала владних управлінських функцій щодо позивача, а виступала як засновник Комунального закладу «Воловецька центральна районна лікарня» (далі - КЗ «Воловецька ЦРЛ», Воловецька ЦРЛ відповідно). Положення, окремі норми якого оскаржує позивач, прийняте на впорядкування роботи закладів, засновником яких є відповідач, відтак спірні правовідносини не є публічно-правовими та не підлягають вирішенню в суді адміністративної юрисдикції.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.   Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначив, що апеляційний суд неправильно застосував норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання й закриття провадження у справі.
7.   На думку скаржника, Райрада в межах спірних правовідносин здійснювала саме владні управлінські функції, спір є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
8.   Скаржник також зазначив, що суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що вказане Положення не має індивідуального характеру, а прийняте для впорядкування роботи всіх підприємств, установ та закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ Воловецького району Закарпатської області, стосується всіх керівників цих підприємств, а не лише позивача, тобто розповсюджує свою дію на невизначене коло осіб.
9.   Крім того, в межах цього адміністративного позову не оскаржувалися жодні дії Райради щодо незаконного звільнення позивача, прийняття в подальшому відповідачем рішення та розпорядження про звільнення.
10.        На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу до цього ж суду для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи
11.        У відзиві на касаційну скаргу Райрада зазначила, що вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції щодо відсутності публічно-правового спору між сторонами. Суд правильно констатував, що цей спір має приватноправовий характер, а тому не підлягає розгляду в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Рух касаційної скарги
12.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 23 квітня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
13.        Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 травня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Саприкіній І. В.
14.        10 червня 2019 року згідно з розпорядженням керівника апарату Верховного Суду № 18/0/30-19, виданого на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді Саприкіної І. В. зі складу Великої Палати Верховного Суду», відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
15.        Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Золотнікову О. С.
16.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 липня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
Обставини справи, установлені матеріалами справи
17.         ОСОБА_1 на підставі наказу Управління охорони здоров`я Закарпатської обласної державної адміністрації від 16 вересня 2002 року № 528-К був призначений на посаду головного лікаря Воловецької ЦРЛ з 23 вересня 2002 року.
18.        Відповідно до розпорядження голови Воловецької районної державної адміністрації Закарпатської області (далі - Воловецька РДА) від 26 листопада 2017 року № 276 Воловецька РДА вийшла зі складу засновників КЗ «Воловецька ЦРЛ» та передала права й обов`язки засновника цього закладу Райраді.
19.        Рішенням сімнадцятої сесії VII скликання від 30 листопада 2017 року № 172 Райрада затвердила Положення.
20.        22 грудня 2017 року позивачу було внесено запис № 11 у трудову книжку про те, що згідно з рішенням сімнадцятої сесії VII скликання Райради від 30 листопада 2017 року № 169 Воловецька ЦРЛ перейменована у КЗ «Воловецька ЦРЛ». 
21.        12 січня 2018 року Райрада надіслала ОСОБА_1 як головному лікарю КЗ «Воловецька ЦРЛ» повідомлення про зміну істотних умов праці, які полягають в укладенні строкового трудового договору у формі контракту, та запропонувала погодитися або відмовитися від продовження роботи в нових умовах, що буде мати наслідком звільнення його з посади за пунктом 6 статті 36 КЗпП України.
22.        У відповідь на вказане повідомлення листом від 26 лютого 2018 року позивач надав згоду на зміну істотних умов праці, які полягають в укладенні строкового трудового договору у формі контракту без погіршення істотних умов праці, в тому числі тих, на яких його було прийнято на роботу, та надав Райраді підписані два примірники контракту з проханням один підписаний примірник повернути йому.
23.        01 березня 2018 року Райрада у відповідь на лист ОСОБА_1 від 26 лютого 2018 року листом № 49 повідомила позивача про розгляд його листа щодо надання згоди на зміну істотних умов праці та запропонувала ОСОБА_1 подати додаткові документи, необхідні для його призначення, які передбачені Положенням. У листі було наголошено, що ненадання документів згідно з Положенням буде мати наслідком звільнення позивача з посади за пунктом 6 статті 36 КЗпП України.
24.        02 березня 2018 року ОСОБА_1 у відповідь на вказаний лист від 01 березня 2018 року № 49 повідомив Райраду про те, що вказане вище Положення не може бути застосовано, оскільки посада головного лікаря не є вакантною, однак на вимогу надав відповідачу власноручно написану заяву про підписання контракту та запитувані документи згідно з переліком, зазначеним у листі, та повторно попросив повернути один примірник підписаного контракту.
25.        06 березня 2018 року Райрада з посиланням на пункти 2.14, 4.6 оскаржуваного Положення прийняла рішення № 229 про звільнення з посади головного лікаря КЗ «Воловецька ЦРЛ» ОСОБА_1 , згідно з пунктом 1 якого позивача звільнено за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України, а саме «у зв`язку з відмовою сесії ради укласти контракт».
26.        Того ж дня голова Райради з посиланням на вищевказане рішення відповідача видав розпорядження № 26, яким звільнив ОСОБА_1 з посади головного лікаря КЗ «Воловецька ЦРЛ» з тих самих підстав за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України.
27.        Не погодившись з окремими нормами Положення, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
28.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
29.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30.        На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або надання адміністративних послуг.
31.        Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
32.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
33.        Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
34.        Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.
35.        Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних із реалізацією публічної влади.
36.        Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина або юридичної особи не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
37.        Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38.        Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування
39.        За нормами статті 1 Закону № 280/97-ВР районні та обласні ради - це органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.
40.        Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
41.        Згідно із частиною другою цієї статті місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
42.        Частиною другою статті 10 Закону № 280/97-ВР визначено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
43.        На підставі частини третьої статті 24 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
44.        Відповідно до пункту 20 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
45.        Районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами (частина друга статті 43 Закону № 280/97-ВР).
46.        Частинами першою та десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
47.        Як установлено матеріалами справи, 30 листопада 2017 року Райрада прийняла рішення № 172, яким затвердила Положення, згідно з абзацом другим пункту 2.14 якого у разі відмови Райради укласти контракт з керівником суб`єкта господарювання (прийняття рішення про призначення) трудовий договір розривається на підставі пункту 1 статті 40 КЗпП України, а відповідно до пункту 4.6 у разі відмови Райради укласти контракт з керівником суб`єкта господарювання (прийняття рішення про призначення), у тому числі у випадках, передбачених пунктом 2.14 цього Положення, трудовий договір розривається на підставі пункту 1 статті 40 КЗпП України, про що Райрада приймає відповідне рішення.
48.        Отже, виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними, на думку позивача, діями відповідача при вирішенні питання щодо затвердження рішенням від 30 листопада 2017 року № 172 окремих пунктів Положення (нормативно-правового акта), яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.
49.        Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в цій справі відсутній трудовий спір, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування, які впливають на права та законні інтереси невизначеного кола осіб, відтак цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
50.        Таким чином, помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
51.        При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
52.        Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.
53.        Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
54.        Оскільки суд апеляційної інстанції постановив рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного судового рішення з направленням справи до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року скасувати, а справу направити до цього ж суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                Н. О. Антонюк                                                            В. В. Пророк
                                           Ю. Л. Власов                                                                   Л. І. Рогач
                                           М. І. Гриців                                                                 О. М. Ситнік
                                           Ж. М. Єленіна                                                            О. С. Ткачук
                                           О. Р. Кібенко                                                                   В. Ю. Уркевич
                                           В. С. Князєв                                                               О. Г. Яновська
                                           Л. М. Лобойко