ПОСТАНОВА
Іменем України

21 листопада 2019 року 
Київ
справа №813/1128/16
адміністративне провадження №К/9901/14540/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 813/1128/16           
за позовом Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними і скасування наказу та припису, провадження по якій відкрито  
за касаційною скаргою Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Іщук Л.П., суддів: Дяковича В.П., Онишкевича Т.В.)
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Спільне українсько-американське підприємство - товариство з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» звернулось до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними і скасування наказу від 23.12.2015 № 434 «Про проведення планової перевірки надрокористувачів у І кварталі 2016 року» в частині проведення планової перевірки Спільного українсько-американського підприємства - товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» та припису від 04.03.2016 року № 138-16/02 про усунення порушень законодавства у сфері видобування корисних копалин.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71-VIII встановлено обмеження щодо проведення перевірок контролюючими органами підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік, у зв`язку з чим позивач вважає, що у відповідача не було підстав для включення Спільного українсько-американського підприємства - товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» до плану проведення перевірок надрокористувачів у І кварталі 2016 року. Також вказано, що позивач не розпочав користування надрами з моменту отримання дозволу, так як земельна ділянка, на котру отримано спеціальний дозвіл, відноситься до земель природоохоронного значення і перебуває у постійному користуванні ДП «Золочівське лісове господарство», що унеможливлює користування вказаною земельною ділянкою без зміни її цільового призначення.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 19 серпня 2016 року Львівський окружний адміністративний суд вирішив:
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 23.12.2015 року №434 «Про проведення планових перевірок надрокористувачів у І кварталі 2016 року» в частині проведення планової перевірки Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія».
Визнати протиправним та скасувати припис №138-16/02 від 04.03.2016 року про усунення порушень законодавства у сфері видобування корисних копалин.
Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» (ЄДРПОУ 22397205) з Державної служби геології та надр України (ЄДРПОУ 37536031) за рахунок бюджетних асигнувань, судовий збір в сумі 1378 (одна тисяча триста сімдесят вісім) грн. 00 коп.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було дотримано порядку здійснення державного нагляду, а саме, під час складання плану проведення перевірок та винесення наказу не було враховано, що діяв мораторій на проведення перевірок, а тому дії відповідача щодо винесення наказу про проведення перевірки та проведення такої перевірки є протиправними, а припис підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 23 листопада 2016 року Львівський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2016 року у справі №813/1128/16 скасувати та прийняти нову, якою в задоволенні позову Спільного українсько-американського підприємства - товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними і скасування наказу та припису - відмовити.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що при винесенні спірних наказу та припису відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги 
7. 23 грудня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія». 
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року та направити справу для повторного розгляду у суд апеляційної інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню. Скаржник зазначає, що Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71-VIII встановлено обмеження щодо проведення перевірок контролюючими органами підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік, у зв`язку з чим позивач вважає, що у відповідача не було підстав для включення Спільного українсько-американського підприємства - товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» до плану проведення перевірок надрокористувачів у І кварталі 2016 року.
Також позивач зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми пунктів 5, 6, 7 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 р. № 1294, та пункту 5 Критеріїв розподілу суб`єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності для навколишнього природного середовища та періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 р. № 212. Позивач вважає, що він віднесений до групи суб`єктів із середнім ступенем ризику і планова перевірка його діяльності повинна проводитися не частіше одного разу на два роки. Позивач стверджує, що відповідачем у 2015 році проводилася планова перевірка діяльності Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія», що підтверджується повідомленням про проведення планової перевірки від 14.08.2015 року №10663/13/14-15, а тому відповідач не мав підстав для проведення планової перевірки діяльності позивача у 2016 році.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року.    
9. 09 лютого 2017 року до Вищого адміністративного суду України від Державної служби геології та надр України надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу. 
У запереченнях на касаційну скаргу відповідач просить касаційну скаргу Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року - без змін. Вказує, що доводи касаційної скарги є необґрунтованими.  
10. 02 лютого 2018 року вказана касаційна скарга Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах. 
11. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 січня 2018 року визначено склад колегії суддів: Анцупова Т.О. (головуючий суддя), Стародуб О.П., Кравчук В.М.
12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 11.06.2019 №683/0/78-19, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Рибачука А.І., Тацій Л.В.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Державною службою геології і надр України 23.12.2015 року виданий наказ №434 «Про проведення перевірок користувачів надр у І кварталі 2016 року», згідно якого Спільне українсько-американське підприємство - товариство з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» увійшло у перелік надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у І кварталі 2016 року.
Державна служба геології та надр України 28.01.2016 року за №1120/12/14-16 направила на адресу Спільного українсько-американського підприємства - товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» повідомлення про проведення планової перевірки з питань дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування у період з 29 лютого по 11 березня 2016 року, яке позивач отримав 05.02.2016 року.
Департаментом державного геологічного контролю Держгеонадр України у період з 29 лютого по 04 березня проведено планову перевірку Спільного українсько-американського підприємства - товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» з питань дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням та використанням надр, про що складений акт перевірки №02-01/06/2016-11/п-31.
ІІІ.  ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
15. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.   
Основною підставою для звернення до суду з цим позовом, доводи якого покладені й в основу касаційної скарги, є твердження позивача про протиправність оскаржуваного наказу відповідача, оскільки, на думку позивача, на час виникнення спірних правовідносин (2016 рік) діяв мораторій на проведення перевірок контролюючими органами згідно з пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», а Спільне українсько-американське підприємство - товариство з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» не відноситься до суб`єктів господарювання, на яких дія цього мораторію не поширюється, та відповідної заявки не подавало.
Так, відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:
з 1 січня 2015 року на перевірки суб`єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;
з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.
Колегія суддів зазначає, що вказаний Закон направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства, і за своєю метою та змістом покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема й ті, які виникають у сфері надрокористування.
Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України цей Кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема, контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску, його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.
Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами, встановлений Законом № 71-VІІІ, стосується виключно контролюючих органів, визначених у підпункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, до яких відповідач не віднесений.
Отже, вірними є висновок суду апеляційної інстанції щодо непоширення на спірні правовідносини дії пункту 3 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи».
Також, колегія суддів звертає увагу на те, що 28 грудня 2014 року законодавцем прийняті два нормативно-правових акти, якими запроваджено мораторії на проведення перевірок суб`єктів господарювання, а саме:
- Закон України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», згідно з пунктом 3 Прикінцевих положень якого у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України;
- Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень якого перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.
З наведеного вбачається, що норми Закону № 76-VІІІ стосуються всіх контролюючих органів, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України, тоді як норми Закону № 71-VІІІ стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, тобто Державної фіскальної служби України та її територіальних органів, адже критеріями визначення переліку суб`єктів господарювання, на яких такі обмеження не поширюються, є, зокрема, обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності чи імпорт певного виду товарів.
Такі положення вказаних нормативних актів роблять послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийняті різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, щодо обмеження повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб`єктів господарювання.
Відтак, правовідносини, пов`язані із встановленням обмежень на проведення перевірок органами Державної служби геології та надр України, регулювались саме Законом № 76-VIII, а не Законом № 71-VIII, та в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року. З 01 липня 2015 року вже не було підстав для застосування положень пункту 8 Прикінцевих положень Закону №    76-VIII для проведення перевірок суб`єктів господарювання.
Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку щодо правомірності спірного наказу відповідача.
Стосовно доводів позивача щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм пунктів 5, 6, 7 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 р. № 1294, та пункту 5 Критеріїв розподілу суб`єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності для навколишнього природного середовища та періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 р. № 212, колегія суддів зазначає наступне.
Позивач вважає, що він віднесений до групи суб`єктів із середнім ступенем ризику і планова перевірка його діяльності повинна проводитися не частіше одного разу на два роки. Позивач стверджує, що відповідачем у 2015 році проводилася планова перевірка діяльності Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія», що підтверджується повідомленням про проведення планової перевірки від 14.08.2015 року №10663/13/14-15, а тому відповідач не мав підстав для проведення планової перевірки діяльності позивача у 2016 році.
Разом з тим, на наявність вказаних обставин позивач посилається лише у суді касаційної інстанції.  
Такі обставини не були предметом розгляду у судах попередніх інстанцій, оскільки позивач в обґрунтування своїх позовних вимог та під час розгляду даної справи у судах попередніх інстанцій на вказані обставини не посилався.
Отже, наведенні доводи в касаційній скарзі фактично є зміною підстав позову, яка у силу частини першої статті 137 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) допускається виключно в суді першої інстанції та до початку судового розгляду справи по суті.
Також, Верховний Суд враховує норми частини четвертої статті 341 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судом касаційної інстанції), згідно яких зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Відтак, суд касаційної інстанції вказані доводи до уваги не бере.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.
Доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.
16. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
17. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судового рішення, а тому касаційну скаргу Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року слід залишити без задоволення.
18. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Спільного Українсько-американського підприємства - Товариства з обмеженою відповідальністю «Кисень-компанія» - залишити без задоволення.     
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року у справі №813/1128/16 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                Т. Г. Стрелець          
Судді                                                                                           А. І. Рибачук
                                                                                          Л. В. Тацій