ПОСТАНОВА
Іменем України

05 вересня 2019 року 
Київ
справа №821/429/17
адміністративне провадження №К/9901/20263/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Дашутіна І.В., 
суддів Шишова О.О., Яковенка М.М., 
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 23 червня 2017 року у складі судді Василяки Д.К. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року у складі колегії суддів: Потапчука В.О. (головуючого), Семенюка Г.В., Шеметенко Л.П. у справі за позовом ОСОБА_1 до Заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури Чемериса Ігоря Михайловича, Прокуратури Херсонської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.           ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури Чемериса Ігоря Михайловича, Прокуратури Херсонської області та просив:
- визнати протиправною бездіяльність заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури Чемериса І. щодо ненадання на адвокатський запит адвоката ОСОБА_1 №402 від 06 лютого 2017 року копії звернення Херсонської державної морської академії щодо можливих протиправних дій керівництва приватного закладу «Морський інститут післядипломної освіти імені контр-адмірала Ф.Ф.Ушакова», а також відомостей щодо того, на захист яких законних інтересів держави або іншої юридичної чи фізичної особи, здійснювались прокурором Херсонської місцевої прокуратури І.П.Губатюк дії щодо витребування документів із зазначенням їх чіткого формулювання та змісту та чи було нездійснення, або неналежне здійснення якого саме суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у чому воно полягало;
- зобов`язати заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури Чемериса І. протягом п`яти днів на адвокатський запит адвоката ОСОБА_1 №402 від 06 лютого 2017 року надати копію звернення Херсонської державної морської академії щодо можливих протиправних дій керівництва приватного закладу «Морський інститут післядипломної освіти імені контр-адмірала Ф.Ф.Ушакова», а також відомості щодо того, на захист яких законних інтересів держави або іншої юридичної чи фізичної особи, здійснювались прокурором Херсонської місцевої прокуратури І.П.Губатюк дії щодо витребування документів із зазначенням їх чіткого формулювання та змісту та чи було нездійснення, або неналежне здійснення якого саме суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у чому воно полягало;
- визнати протиправною бездіяльність заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури Чемериса І. щодо ненадання на адвокатський запит адвоката ОСОБА_1 №409 від 17 лютого 2017 року відомостей щодо того, на захист яких законних інтересів держави або іншої юридичної чи фізичної особи, здійснювались прокурором Херсонської місцевої прокуратури І.П.Губатюк дії щодо витребування документів із зазначенням їх чіткого формулювання та змісту та чи було нездійснення, або неналежне здійснення якого саме суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у чому воно полягало;
- зобов`язати заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури Чемериса І. протягом п`яти днів на адвокатський запит адвоката ОСОБА_1 №402 від 06 лютого 2017 року надати відомості щодо того, на захист яких законних інтересів держави або іншої юридичної чи фізичної особи, здійснювались прокурором Херсонської місцевої прокуратури І.П.Губатюк дії щодо витребування документів із зазначенням їх чіткого формулювання та змісту та чи було нездійснення, або неналежне здійснення якого саме суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у чому воно полягало.
2.          Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 23 червня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, в позові відмовлено.
3.          Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено: 
3.1. Відповідно до договору про надання правової допомоги від 01 лютого 2017 року укладеному між адвокатом ОСОБА_1 та приватним закладом «Морський інститут післядипломної освіти імені контр-адмірала Федора Федоровича Ушакова» позивач здійснює представництво інтересів останнього в усіх підприємствах, установах та організаціях усіх форм власності.
3.2. На підставі ст. 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» з метою надання правової допомоги приватному закладу «Морський інститут післядипломної освіти імені контр-адмірала Федора Федоровича Ушакова» позивачем надіслано запит №402 від 06 лютого 2017 року заступнику керівника Херсонської місцевої прокуратури, відповідно до якого зазначав, що інститутом був отриманий лист прокурора Херсонської місцевої прокуратури І.П.Губатюк, у якому останній просив надати йому належним чином завірені копії:
- договори оренди приміщень Херсонської державної морської академії укладених між «Інститутом післядипломної освіти «Одеський морський тренажерний центр» та Регіональним відділенням Фонду державного майна в Херсонській області, АРК та м.Севастополі та додатки до них;

- договори про відшкодування витрат балансоутримувача на утримання вищезазначеного орендованого майна;
- довідку про відсутність заборгованості по орендній платі та комунальних платежах;
- договір щодо створення спеціалізованих навчальних класів від 26.12.2005, складений між Херсонською державною морською академією та «Інститутом післядипломної освіти «Одеський морський тренажерний центр»;
- листи Херсонської державної морської академії та «Інституту післядипломної освіти «Одеський морський тренажерний центр» щодо звірки розрахунків за спожиті комунальні послуги, оренди приміщень, права користування аудиторіями, тощо з посиланням на мету встановлення наявності підстав для представництво інтересів держави в суді та на підставі вимог прокуратуру».
3.3. На підставі вказаного позивач своїм запитом просив надати відомості щодо того:
- на захист яких законних інтересів держави або іншої юридичної чи фізичної особи, здійснювались відповідачем дії щодо витребування вказаних вище документів із зазначенням їх чіткого формулювання та змісту;
- чи було нездійснення, або неналежне здійснення якого саме суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у чому воно полягало;
- що стало підставою (звернення, матеріали перевірки, інше) для необхідності встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, відповідно до якої відповідачем було направлено вказане звернення. Якщо таке було, то надати належним чином засвідчену його копію.
3.4. До запиту позивачем було додано копію ордеру та копію свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю.
3.5. 10 лютого 2017 року Херсонською місцевою прокуратурою за підписом заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури надано відповідь, відповідно до якої адвоката ОСОБА_1 повідомлено, що підстави витребування інформації та документів викладено у самому запиті Херсонської місцевої прокуратури, а саме: у зв`язку із розглядом звернення Херсонської державної морської академії щодо можливих протиправних дій керівництва приватного закладу «Морський інститут післядипломної освіти імені контр-адмірала Ф.Ф.Ушакова». Правові підстави звернення вказаних дій визначені ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Одночасно роз`яснено, що підставі для представництва мають бути обґрунтовані прокурором виключно в суді. Проінформовано, що Херсонською місцевою прокуратурою було отримано відповідь на запит від приватного закладу «Морський інститут післядипломної освіти імені контр-адмірала Ф.Ф. Ушакова» про відмову у наданні запитуваних документів. Також додатково повідомлено, що ст. 10 Закону України «Про звернення громадян» встановлена заборона на розголошення відомостей, які містяться у зверненнях, що виключає можливість надання належним чином завірену копію звернення.

3.6. Крім того, Херсонською місцевою прокуратурою направлено лист від 10 лютого 2017 року №60-66-17 Начальнику СВ Дніпровського ВП ХВП ГУНП в Херсонській області та для відома адвокату ОСОБА_1 відповідно до якого, у зв`язку з тим, що СВ Дніпровського ВП ХВП ГУНП в Херсонській області проводиться досудове розслідування у кримінальному провадженні № 42017231010000025 за ст. 356 КК України направлено запит адвоката ОСОБА_1 Про результати розгляду та вжиті заходи зобов`язано повідомити заявника у встановлені законодавством терміни.
3.7. 17 лютого 2017 року в порядку ст.24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» позивач звернувся до заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури з адвокатським запитом №409, у якому вказав, що на запит від 06 лютого 2017 року № 402 йому надано неповну відповідь та просив повторно надати відомості:
- на захист яких законних інтересів держави або іншої юридичної чи фізичної особи, здійснювались Вами дії щодо витребування вказаних вище документів із зазначенням їх чіткого формулювання та змісту;
- чи було нездійснення, або неналежне здійснення якого саме суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у чому воно полягало.
3.8. 22 лютого 2017 року Херсонською місцевою прокуратурою надано відповідь, якою проінформовано позивача, що до Херсонської місцевої прокуратури надійшло звернення т.в.о. ректора Херсонської державної морської академії щодо можливих порушень при використанні державного майна, а саме повідомлено, що в порушення умов укладених договорів моїм клієнтом у навчальному корпусі №3 самовільно та безоплатно використовуються приміщення, що є державною власністю, чим спричиняються збитки державі. Враховуючи, що окремим законом не урегульовано порядок розгляду звернень представників юридичних осіб, під час організації таких звернень прокуратура керується вимогами Закону України «Про звернення громадян». Зокрема, вказаним Законом не передбачено можливості надання копій звернень будь-яким особам. Вказано, що з метою встановлення фактичних обставин та наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, відповідно до ст.23 Закону України «Про прокуратуру» Херсонською місцевою прокуратурою керівнику приватного закладу «Морський інститут післядипломної роботи імені контр - адмірала Ф.Ф. Ушакова» направлено запит, на який позивач посилався у запиті, однак у надання відповідної інформації було відмовлено, тому на даний час відповідачем не вживалось заходів, спрямованих на представництво інтересів держави. Також відповіддю проінформовано, що викладені у вказаному зверненні т.в.о. ректора Херсонської державної морської академії можуть свідчити про наявність ознак складу злочину, передбаченого ст.356 КК України, Херсонською місцевою прокуратурою до ЄДРД внесено відомості про кримінальне провадження №42017231010000025, яке перебуває у провадженні СВ Дніпровського ВП ХВП ГУНП в Херсонській області та рекомендовано звернутися до СВ Дніпровського ВП ХВП ГУНП в Херсонській області у порядку, визначеному КПК України. 
4.          Відмовляючи в позові, суд першої інстанції з висновками якого погодився апеляційний суд виходив з того, що Херсонською місцевою прокуратурою №60-66-17 від 10 лютого 2017 року було надано позивачу своєчасну, обґрунтовану та змістовну відповідь на запит №402 від 06.02.2017. Щодо запиту адвоката від 17 лютого 2017 року  №409 судами зазначено, що абз. 4 ст. 24 Закону України № 5076-VI встановлено, що надання адвокату інформації та копій документів, отриманих під час здійснення кримінального провадження, здійснюється в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом. Тому, відповідач у спірних правовідносинах діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5.          Позивач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
6.          Аргументи касаційної скарги зводяться до того, що судами попередніх інстанцій було неправильно застосовано норми матеріального права, а саме - приписи Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05.07.2012 № 5076-VI.
7.          У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, як такі, що є законними та обгрунтованими. 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги: 
8. Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Частиною 1 статті 5 Закону України «Про інформацію» від 02.10.1992 №2657-XII встановлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації,   необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
10. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначені Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон №2939-VI).
11. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-VI ).
12. Таким чином, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, реалізуючи свої повноваження, наділені правом вчиняти певні дії на підставі та в межах чинних норм законодавства України, зокрема, надавати інформацію на звернення громадян у порядку Закону № 2939-VI.
13. Як убачається з матеріалів справи, позивач, як адвокат, вважає протиправною бездіяльність прокуратури, яка виявилася у ненаданні йому відповіді на адвокатські запити.
14. Правові засади організації діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні врегульовані Законом України від 05 липня 2012 року № 5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон № 5076-VI).
15. Закон визначає адвокатський запит - як письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту (ч. 1 ст. 24 Закону № 5076-VI).
16. За приписами ст. 24 Закону № 5076-VI орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів. Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом.
17. Виходячи з наведених правових норм, адвокатський запит не є запитом, що направлений на отримання публічної інформації, оскільки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту, у зв`язку з чим відносини, які склалися між позивачем та Заступником керівника Херсонської місцевої прокуратури Чемериса І.М., Прокуратури Херсонської області щодо зобов`язання надати відповідь на адвокатські запити, не є публічно-правовими у розумінні КАС України.
18. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі №686/23317/13-а (провадження №11-1193апп18).
19. Ураховуючи наведене, колегія Верховного Суду приходить до висновку, що вимоги стосовно ненадання відповіді на адвокатські запити ОСОБА_1 не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження - закриттю.
20.          Пунктом 5 частини 1 статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
21.          Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
22.          Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
23. З огляду на наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, судова колегія встановила помилковість висновків судів попередніх інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:
24.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
25.          Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 23 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури Чемериса Ігоря Михайловича, Прокуратури Херсонської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії скасувати, провадження у справі -закрити. 
26.          Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Cуддя-доповідач                                                                                   І.В. Дашутін

Судді                                                                                                        О.О. Шишов

                                                                                                                 М.М. Яковенко