ПОСТАНОВА
Іменем України

25 жовтня 2019 року 
Київ
справа №826/17872/18
адміністративне провадження №К/9901/21180/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М., 
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2019 року (головуючий суддя - Бояринцева М.А.) 
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року (головуючий суддя - Лічевецький І.О., судді - Ісаєнко Ю.А., Мельничук В.П.) 
у справі № 826/17872/18
за позовом ОСОБА_1 
до Центральної виборчої комісії 
про визнання протиправною і скасування постанови від 12 жовтня 2018 року № 156.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у жовтні 2018 року звернувся з адміністративним позовом до Центральної виборчої комісії (далі також «ЦВК»), в якому просив визнати протиправною і скасувати постанову ЦВК від 12 жовтня 2018 року № 156 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року». 

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржувана постанова: не відповідає Конституції України, зокрема статтям 69, 133, 140, 141, 143; прийнята ЦВК, тоді як будь-які вибори до органів місцевого самоврядування, на його думку, повинні призначатися Верховною Радою України; прийнята без проведення місцевого референдуму всупереч вимог частини другої статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року; її реалізація спричинить порушення виборчих і майнових прав членів територіальних громад.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва своїм рішенням від 27 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року, у задоволенні позову відмовив.

Приймаючи таке рішення суди виходили з того, що саме ЦВК наділена повноваженнями приймати рішення про призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, і оскаржувана постанова прийнята у встановленому законодавством порядку. Також суди зазначили, що статтями 140-145 Конституції України визначено лише основні засади функціонування місцевого самоврядування, тоді як решта питань регулюються законами. Щодо необхідності проведення місцевого референдуму, то суди зазначили, що Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не підлягає застосуванню до спірних правовідносин з огляду на положення Законів України «Про місцеві вибори» та «Про добровільне об`єднання територіальних громад», які прийняті пізніше та є спеціальними стосовно предмету цього спору. 

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову. 

Обґрунтовуючи свою скаргу, ОСОБА_1 наводить такі доводи: 

- вказує на порушення вимог статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, частини другої статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року щодо обов`язковості проведення місцевого референдуму для прийняття рішення місцевою радою про об`єднання територіальних громад, а також на порушення статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») стосовно незастосування судами Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»; 

- зазначає про порушення принципу правової визначеності з огляду на постанову ЦВК від 9 серпня 2018 року № 122, в якій піднімається питання про отримання від Комітету Верховної Ради України роз`яснень щодо призначення в установленому законом порядку відповідачем перших і додаткових місцевих виборів без проведення місцевого референдуму з метою усунення правових колізій і неузгодженостей, враховуючи положення статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»; 

- вважає, що повноваженнями приймати рішення про призначення місцевих виборів наділена лише Верховна Рада України; 

- вказує, що реалізація оскаржуваної постанови спричинить порушення виборчих та майнових прав членів територіальних громад; 

- зазначає, що Конституцією України не передбачено поняття «об`єднані територіальні громади».

У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує, що Конституцією України та Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено об`єднання територіальних громад в одну та утворення єдиних органів місцевого самоврядування - відповідних рад у порядку, встановленому законом. Також зазначає, що, приймаючи оскаржувану постанову ЦВК діяла в межах своїх повноважень та з дотриманням встановленого чинним законодавством порядку прийняття постанови від 12 жовтня 2018 року №  156, а позивач, натомість, не зазначив у чому саме полягає порушення його прав та інтересів, внаслідок прийняття відповідачем цієї постанови.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою ЦВК від 12 жовтня 2018 року № 156, зокрема, призначено на неділю, 23 грудня 2018 року, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів за переліком згідно з додатками 1 - 22 та оголошено з 3 листопада 2018 року початок виборчого процесу перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, призначених пунктом 1 цієї постанови.

Відповідно до додатків 1 - 22 до постанови, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів призначені у Вінницькій, Волинській, Дніпропетровській, Донецькій, Житомирській, Запорізькій, Івано-Франківській, Київській, Кіровоградській, Луганській, Львівській, Миколаївській, Одеській, Полтавській, Рівненській, Сумській, Тернопільській, Херсонській, Хмельницькій, Черкаській, Чернівецькій та Чернігівській областях.

Вважаючи постанову ЦВК від 12 жовтня 2018 року № 156 протиправною, позивач і звернувся до суду.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ 

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктами 12, 15 статті 92 Основного Закону України визначено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади та засади місцевого самоврядування.

Згідно статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до статті 146 Основного Закону України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Порядок утворення, правовий статус, основні засади організації діяльності Центральної виборчої комісії як постійно діючого колегіального державного органу, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України і прав на участь у референдумах, суверенного права Українського народу на виявлення своєї волі визначено Законом України від «Про Центральну виборчу комісію» від 30 червня 2004 року (далі - «Закон «Про ЦВК»»).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону «Про ЦВК», Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України.

Частиною першою статті 11 цього Закону визначено, що основною організаційною формою діяльності Комісії є її засідання. На засіданні Комісії може бути розглянуто будь-яке питання, яке відповідно до цього та інших законів України належить до повноважень Комісії.

Згідно з частиною першою статті 12 Закону «Про ЦВК» за результатами розгляду та обговорення на засіданні Комісії питання порядку денного Комісія ухвалює рішення у формі постанови.

Пунктом 2 частини другої статті 16 Закону «Про ЦВК» встановлено, що Комісія за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно організації підготовки та проведення виборів і референдумів.

Основні засади, організація і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост визначаються Законом України від «Про місцеві вибори» від 14 липня 2015 року (у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин).

Закон України «Про місцеві вибори», крім передбачених Законом «Про ЦВК», наділяє ЦВК повноваженнями щодо: здійснення контролю за додержанням та однаковим застосуванням законодавства про місцеві вибори на всій території України (пункт 1 частини першої статті 24); призначення перших виборів депутатів, сільських, селищних, міських голів у порядку, визначеному законом (пункт 1-1 частини першої статті 24).

Порядок призначення місцевих виборів визначено у статті 14 Закону України «Про місцеві вибори». Так, відповідно до частини першої цієї статті, місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими.

Частиною сьомою статті 14 Закону України «Про місцеві вибори» встановлено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією у порядку, визначеному законом.

Згідно частини п`ятої статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 року (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

Відповідно до частин сьомої, восьмої статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Процедуру призначення ЦВК перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів визначає Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, затверджений постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року №  32 (яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 1 цього Порядку визначено, що згідно з частиною сьомою статті 14 Закону України «Про місцеві вибори» перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються ЦВК в порядку, визначеному законом.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої й четвертої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Надаючи оцінку доводам скаржника щодо відсутності у ЦВК повноважень приймати рішення про призначення перших місцевих виборів, Верховний Суд їх відхиляє з огляду на наступне. 

В силу статті 14 Закону України «Про місцеві вибори», вони можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими. Виключні повноваження Верховної Ради України на призначення виборів до органів місцевого самоврядування, відповідно до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України, стосуються лише чергових та позачергових виборів. 

Натомість, як вірно зауважили суди, спірною постановою призначено саме перші вибори в порядку, передбаченому законами України «Про місцеві вибори» та «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Тобто, згідно чинного законодавства, саме ЦВК наділена повноваженнями щодо прийняття рішень про призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 11 липня 2018 у справі № 826/13686/17.

Крім того, суди вірно зазначили, що Порядком призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів передбачено виключний перелік підстав для прийняття ЦКВ рішення про відмову у призначенні перших місцевих виборів. Таких підстав відповідач не виявив і під час судового розгляду відомостей про оскарження чи визнання в судовому порядку протиправними рішень сільської, селищної, міської ради територіальної громади, що увійшла до складу об`єднаної територіальної громади, про добровільне об`єднання у територіальну громадку, які стали підставою для прийняття відповідачем спірного рішення, - не встановлено. 

Одночасно, судами встановлено, що під час розгляду даної справи, суду не пред`явлено доказів оскарження чи визнання в судовому порядку протиправними рішень сільської, селищної, міської ради територіальної громади, що увійшла до складу об`єднаної територіальної громади, про добровільне об`єднання у територіальну громадку, які стали підставою для прийняття відповідачем оскаржуваної постанови.

Отже, Верховний Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанції про те, що оскаржувана постанова ЦВК прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Також Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про обов`язковість проведення місцевого референдуму для прийняття місцевими радами рішень про об`єднання територіальних громад, з огляду на таке. 

В обґрунтування цих доводів ОСОБА_1 у касаційній скарзі посилається на статтю 5 Європейської хартії місцевого самоврядування та порушення судами статті 7 КАС України у зв`язку з незастосування частини другої статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». 

Так, стаття 5 Європейської хартії місцевого самоврядування передбачає, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади (статті 5, 6 цього Закону).

З викладеного випливає, що Європейська хартія місцевого самоврядування не передбачає обов`язкового проведення референдуму у разі зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування, а лише визначає можливість його проведення, як одного із способів з`ясування думки громади. Тобто, основним є дотримання вимог про з`ясування думки громади, тоді як способи можуть обиратися відповідно до законодавчого регулювання відповідного питання у державі.

Оскільки Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачає вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення і, водночас, не передбачає обов`язковості проведення місцевого референдуму (частина п`ята статті 7 цього Закону), то підстав для висновку про обов`язковість його проведення немає. 

Крім того, колегія суддів погоджується з висновком судів про те, що до спірних правовідносинах підлягають застосуванню положення Законів України «Про місцеві вибори» та «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а не Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Як вірно зазначено судами, рішенням Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року у справі № 4-р визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року. Аналізуючи техніку з відновлення попередньої редакції нормативно-правового акту, яка застосовується Конституційним Судом України, суди дійшли вірних висновків про те, що з дати прийняття вказаного рішення Конституційним Судом України відновив свою дію Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми від 3 липня 1991 року.

Відтак, між частиною другою статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» та положеннями статтями 5-8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» дійсно існує неузгодженість. У таких випадках судом застосовується тлумачення законодавства, як один із способів усунення відповідних неузгодженостей. 

Так, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначає питання, які виносяться на всеукраїнський та місцеві референдуми, порядок їх підготовки і проведення. До сфери правового регулювання Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» віднесено відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад. 

Тобто, Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» є спеціальним щодо правовідносин, які стосуються добровільного об`єднання територіальних громад. Крім того, цей Закон прийнятий значно пізніше, ніж Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». При визначенні нормативно-правового акту, який підлягає застосуванню у такому випадку суди дійшли вірних висновків, що у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному.

Відтак, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про застосування до спірних правовідносин Законів України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та «Про місцеві вибори» в питанні встановлення необхідності проведення місцевих референдумів при ухваленні рішень про об`єднання територіальних громад. 

Також, Верховний Суд зауважує, що необґрунтованими є й посилання позивача на текст постанови відповідача від 9 серпня 2018 року №122 «Про звернення до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя», з огляду на те, що остання була прийнята з метою отримання роз`яснень щодо наявного станом на 9 серпня 2018 року (дата прийняття постанови) законодавчого регулювання організації і порядку проведення всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні, можливості, враховуючи положення частини другої статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми», призначення в установленому законом порядку ЦВК перших і додаткових місцевих виборів без проведення місцевого референдуму щодо підтримки добровільного об`єднання територіальних громад, а також за необхідності внесення відповідних змін до законодавчих актів з метою усунення правових колізій та неузгодженостей.

До того ж Верховний Суд звертає увагу, що у пункті 2 постанови ЦВК від 9 серпня 2018 № 122 зазначено, що «Звернення обласних державних адміністрацій щодо призначення перших і додаткових місцевих виборів розглянути в установленому порядку після отримання Комісією роз`яснень, зазначених у пункті 1 цієї постанови».

Постановою ЦВК від 12 жовтня 2018 року № 155 виключено пункт 2 постанови відповідача від від 9 серпня 2018 № 122. Водночас, як встановлено апеляційним судом, докази оскарження позивачем постанови ЦВК від 12 жовтня 2018 року № 155 відсутні.

Що стосується аргументів позивача про те, що Конституцією України не передбачено поняття «об`єднані територіальні громади», Верховний Суд погоджується з висновками судів про те, що у статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України визначено лише основні засади функціонування місцевого самоврядування, тоді як інші питання, що Конституцією України не врегульовані, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом.

Обґрунтованим є і висновок суду апеляційної інстанції про те, що повноваження щодо звернення до суду можуть бути реалізовані народним депутатом України (яким був позивач) тільки у межах відносин представництва, що узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17. 

Тобто, твердження позивача про те, що реалізація оскаржуваної постанови спричинить порушення виборчих та майнових прав членів територіальної громади не може братися до уваги, оскільки скаржник не може представляти інтереси громади поза межами інституту представництва. 

Відтак, Верховний Суд дійшов висновку, що аргументи, наведені відповідачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий суддя                                                                      Н.М. Мартинюк

Судді                                                                                          А.В. Жук

                                                                                          Ж.М. Мельник-Томенко