ПОСТАНОВА
Іменем України

19 вересня 2019 року 
Київ
справа №803/1235/16
адміністративне провадження №К/9901/7011/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів:  Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Ініціал" на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 08.09.2016 (головуючий суддя Дмитрук В.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 03.11.2016 (головуючий суддя - Матковська З.М., судді: Затолочний В.С., Каралюс В.М.) у справі № 803/1235/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ініціал" до Управління Держпраці у Волинській області про скасування постанови,
УСТАНОВИВ:
В серпні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Ініціал" (далі - ТзОВ "Ініціал") звернулось до  суду з адміністративним позовом до Управління Держпраці у Волинській області, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу від 11.07.2016 № 75.
Позовні вимоги обгрунтовані тим, що оскаржувана постанова винесена на підставі нелегітимної перевірки, оскільки для проведення такої перевірки відповідач повинен був відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 №408 звернутися до Кабінету Міністрів України та отримати відповідний дозвіл на її проведення. Відповідач не покликається на наявність у нього такого дозволу, тому встановлені під час нелегітимної перевірки обставини не можуть братися до уваги та бути підставою для винесення постанови про накладення штрафу. 
Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 08 вересня            2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, подав касаційну скаргу, в якій просить  скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
Касаційна скарга обгрунтована фактично доводами адміністративного позову, яким на думку скаржника, судами надано неправильну оцінку. Скаржник наполягає на тому, що оскаржувана постанова винесена на підставі нелегітимної перевірки проведеної відповідачем, оскільки останній провів перевірку без отримання дозволу від Кабінету Міністрів України відповідно до постанови № 408 від 13.08.2014. 
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу позивача просить залишити вказану скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судами встановлено, що на підставі наказу Управління Держпраці у Волинській області від 07.06.2016 №70-р «Про проведення позапланової перевірки» та відповідно до направлення на проведення перевірки від 07.06.2016 №303 головним державним інспектором з 08 по 09 червня 2016 року проведено позапланову перевірку ТзОВ «Ініціал» з питань додержання законодавства про працю та загальнообов`язкового державного соціального страхування, за результатами якої складено акт від 09.06.2016 №04-0090/146.
Перевіркою встановлено, що позивачем порушено вимоги статті 116, 117 КЗпП України. Порушення позивачем вимог статті 116 КЗпП України полягало в тому, що на підставі наказу від 31.03.2014 №05-ос ОСОБА_1 звільнена з посади завідувача виробництвом широкоформатного друку з 31.03.2014. В день звільнення з нею не проведено повний розрахунок, а саме: не виплачено заробітну плату за лютий       2014 року в сумі 736,16 грн та за березень 2014 року в сумі 1 184,16 грн (в тому числі компенсацію за дні невикористаної відпустки та допомоги по тимчасовій непрацездатності). На день звільнення загальна сума невиплаченої заробітної плати становить 1 920,79 грн. 22.04.2016 року позивачу на домашню адресу, вказану в особовій картці працівника, було надіслано поштовий переказ в сумі 1 861,86 грн, невиплаченими залишились кошти в сумі 58,93 грн.
Порушення позивачем вимог частини першої статті 117 КЗпП України полягало в тому, що ТзОВ «Ініціал» не проведено нарахування і виплату середнього заробітку за весь час затримки по день фактичного розрахунку за період з 31.03.2014 по 22.04.2016, що підтверджується розрахунково-платіжною відомістю за квітень 2016 року.
09.06.2016 відповідач за результатами перевірки виніс припис №04-0090/146-121, яким ТзОВ «Ініціал» зобов`язано у строк до 09.07.2016 забезпечити виконання статті 116 КЗпП України щодо проведення повного розрахунку з найманими працівниками в день звільнення та статті 117 КЗпП України щодо нарахування і виплати середнього заробітку ОСОБА_1 
Крім того, 09.06.2016 Управлінням Держпраці у Волинській області складено протокол про адміністративне правопорушення №04-0090/67, в якому встановлено, що директор ТзОВ «Ініціал» ОСОБА_2 вчинив адміністративне правопорушення вимог трудового законодавства, за яке передбачена відповідальність за частиною першою статті 41 КУпП України.
Постановою Луцького міськрайонного суду Волинської області від 18.07.2016 у справі №161/8559/16-п директора ТзОВ «Ініціал» визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 41 КЗпП України на накладено на нього адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що становить 510 грн.
11 липня 2016 року на підставі акта перевірки від 09.06.2016 № 04-0090/146 Управлінням Держпраці у Волинській області винесено постанову № 75, якою на підставі абзацу 4 частини другої статті 265 КЗпП України на позивача накладено штраф у розмірі 14 500 грн.
Не погодившись з діями відповідача, а також з прийнятою ним постановою про накладення штрафу, позивач звернувся  до суду з адміністративним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що перевірка проведена відповідачем відповідно до норм чинного законодавства щодо здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання законодавства про працю.
Крім того, суди зазначили, що оскільки матеріалами справи підтверджується, що ТзОВ «Ініціал» не проведено нарахування і виплату ОСОБА_1 середнього заробітку за весь час затримки по день фактичного розрахунку за період з 31.03.2014 по 22.04.2016, чим порушено вимоги статті 117 КЗпП України, то відповідач правомірно відповідно до абзацу 4 частини другої статті 265 КЗпП України наклав на позивача штраф в розмірі 14 500 грн.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій; далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28.12.2014 №71-VIII направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства.
За своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, які виникають у сфері господарської діяльності.
У пункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України визначено функції та правові основи діяльності контролюючих органів, діяльність яких поширюється на правовідносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів.
Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами, встановлені Законом № 71-VІІІ, стосуються лише контролюючих органів, визначених у підпункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
Відтак, беручи до уваги, що завданням органів Державної служби України з питань праці є реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб, колегія суддів приходить до висновку, що Управління Держпраці в Чернігівській області не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 ст. 41 Податкового кодексу України.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що законодавцем було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб`єктів господарювання, а саме:
- Закон України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII "Про   внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", згідно з пунктом 3 Прикінцевих положень якого у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України;
- Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень якого перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.
З наведеного вбачається, що норми Закону № 76-VІІІ стосуються всіх контролюючих органів, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України, тоді як норми Закону № 71-VІІІ стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, тобто Державної фіскальної служби України та її територіальних органів, адже критеріями визначення переліку суб`єктів господарювання, на яких такі обмеження не поширюються, є, зокрема, обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності чи імпорт певного виду товарів.
Такі положення вказаних нормативних актів роблять послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийняті різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, щодо обмеження повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб`єктів господарювання.
Таким чином, правовідносини, пов`язані зі встановленням обмеження на проведення перевірок управлінням Держпраці у Волинській області, регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014, а не Законом № 71-VIII, та в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року і закінчилися 01 липня 2015 року. 
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постановах від 15.11.2018 у справі №744/205/16-а та від 26.03.2019 у справі №815/4691/16 і підстав для відступу від неї колегія суддів не вбачає.
Судами встановлено, що наказ про проведення перевірки прийнятий Управлінням  Держпраці у Волинській області 07.06.2016 та стосується проведення позапланової перевірки ТзОВ «Ініціал» з питань додержання законодавства про працю та загальнообов`язкового державного соціального страхування, а тому не порушує обмеження на проведення перевірки, встановлені Законом № 76-VIII від 28.12.2014.
Щодо посилань скаржника на постанову Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 №408, то колегія суддів вважає їх помилковими, оскільки така постанова за своєю суттю є регуляторним актом із визначеним строком дії, прийнятим, в даному випадку, на виконання статті 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 16 січня 2014 року № 719-VII, якою передбачено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.
Статтею 3 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин дія постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 №408 була припинена. А відтак посилання скаржника на те, що на момент проведення відповідачем перевірки та винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу існувало законодавче обмеження на проведення таких перевірок, є помилковими.
Щодо підстав для проведення позапланової перевірки, слід зазначити, що статтею 2 Закону України від 5 квітня 2007 року N 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в редакції від 1 вересня 2015 року визначено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений Наказом Міністерства соціальної політики України від 2 липня 2012 № 390 (далі - Порядок №390). Відповідно до пункту 1 цей Порядок встановлює процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці (далі - Держпраці України) та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах повноважень, визначених Конвенціями Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року № 1985-IV, та № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року № 1986-IV, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2010 року № 1059 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)», Положенням про Державну інспекцію України з питань праці, затвердженим Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 386.
Згідно з пунктом 3 Порядку №390 Інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.
Як встановлено судами, Держпраці України листом від 16.05.2016 №5405/4/4.2-ДП-16 повідомило відповідача про те, що надає згоду на проведення позапланової перевірки ТзОВ «Ініціал». Згідно з наказом Управління Держпраці у Волинській області від 07.06.2016 №70-р «Про проведення позапланової перевірки» підставою для проведення позапланової перевірки ТзОВ «Ініціал» стало звернення ОСОБА_1 про порушення підприємством вимог трудового законодавства.
Відповідно до пунктів 5 і 7 Порядку №390 Інспектору на час проведення перевірки надається робоче місце, обладнане належним чином, право користування телефонним зв`язком, розмножувальною технікою, іншими послугами технічного характеру, необхідними для реалізації повноважень під час перевірки, оформлення матеріалів перевірки, спілкування з працівниками (у разі необхідності одержання пояснень). За результатами перевірки складається акт перевірки. У разі виявлення порушень законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування вносяться приписи про усунення виявлених порушень, вживаються заходи щодо притягнення до відповідальності винних осіб згідно із вимогами чинного законодавства.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 затверджене Положення про Державну службу України з питань праці, відповідно до пункту 1 якого Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Основними завданнями Держпраці є: 1) реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб; 2) здійснення комплексного управління охороною праці та промисловою безпекою на державному рівні; 3) здійснення державного регулювання і контролю у сфері діяльності, пов`язаної з об`єктами підвищеної небезпеки; 4) організація та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері функціонування ринку природного газу в частині підтримання належного технічного стану систем, вузлів і приладів обліку природного газу на об`єктах його видобутку та забезпечення безпечної і надійної експлуатації об`єктів Єдиної газотранспортної системи (пункт 3).
Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об`єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці (пункт 6).
Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки відповідач мав законні підстави для проведення перевірки та винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу.
Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Ініціал" залишити без задоволення.
Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 листопада          2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                              А. Ю. Бучик

Судді:                     Л. Л. Мороз 

                                              А. І. Рибачук