ПОСТАНОВА
Іменем України

14 листопада 2019 року 
Київ
справа №815/5447/15
адміністративне провадження №К/9901/14933/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Пасічник С.С.,
суддів: Васильєвої І.А.,  Юрченко В.П., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Тирас" на постанову Одеського окружного адміністративного суду в складі головуючого судді Харченко Ю.В. від 20.11.2015 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Коваля М.П., суддів: Домусчі С.Д.. Кравець О.О. від 27.01.2016 у справі №815/5447/15 за позовом Державної фінансової інспекції в Одеській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Тирас", третя особа  - Новобілярська  селищна рада Комінтернівського району Одеської області  про стягнення заборгованості,

УСТАНОВИВ:

В серпні 2015 року Державна фінансова інспекція в Одеській області (далі - позивач, Держфінінспекція) звернулась до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Тирас" (далі - відповідач, Товариство), третя особа - Новобілярська  селищна рада Комінтернівського району Одеської області про стягнення заборгованості в розмірі 25009, 20 гривень.

В обгрунтування позовних вимог Держфінінспекція посилалася на виявлення під час планової ревізії селищного бюджету, фінансово-господарської діяльності Новобілярської  селищної ради Комінтернівського району Одеської області завищення вартості виконаних робіт з капітального ремонту доріг та тротуарів на загальну суму 25009,20гривень, що призвело до незаконного перерахування  вказаних коштів підрядній організації й завдало збитків селищному бюджету на відповідну суму.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 20.11.2015, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.01.2016, позов задоволено; стягнуто з Товариства з обмеженою відповідальністю "Тирас" на користь Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області заборгованість у загальному розмірі 25009, 20 гривень. 

Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з доведеності позивачем належними та допустимими доказами завищення вартості виконаних робіт з капітального ремонту доріг та тротуарів на територитрії Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області, чим останній завдано збитків, та наявності права позивача на звернення до суду з відповідним позовом в інтересах підконтрольної установи. 

Не погоджуючись із вказаними рішеннями суддів попередніх інстанцій, Товариство подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову. 

Обгрунтовуючи вимоги касаційної скарги, відповідач посилається на безпідставність доводів позивача про завдання ним збитків Новобілярській селищній раді Комінтернівського району Одеської області, оскільки факт повного та якісного виконання робіт було підтверджено замовником при проведенні фактичних обмірів, вартість виконаних робіт та кошторисна вартість, встановлена в договорі, є тотожними та відповідає розрахунку, а відступлення по деяким позиціям локального кошторису сталися з незалежних від підрядника причин. Крім того, зазначає, що за результатами зустрічної звірки, проведеної Держфінінспекцією в Товаристві, порушень щодо підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків з Новобілярською селищною радою Комінтернівського району Одеської області, їх реальності та повноти відображення в обліку за період з 01.08.2011 по 31.12.2014 не виявлено. 

Позивач та третя особа правом на подання заперечень на касаційну скаргу не скористалися.   
В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, Верховний Суд виходить з наступного.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що 06.06.2012р. між Новобілярською селищною радою Комінтернівського району Одеської області (Замовник) та ТОВ «Тирас» (Підрядник) був укладений договір №20 про виконання робіт, відповідно до пп.1.1-1.3, 3.1 якого Підрядник зобов`язується у 2012 році виконати Замовнику роботи (капітальний ремонт доріг та тротуарів на території Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області вулиці Одеської в смт.Нові Біляри Комінтернівського району Одеської області), а Замовник - прийняти та оплатити виконані роботи на умовах цього Договору; обсяги виконання робіт можуть бути зменшені залежно від реального фінансування видатків; ціна  Договору становить 996508гривень, у тому числі ПДВ 20% - 166084,67гривень.

На виконання умов вказаного договору сторонами було підписано договірну ціну, довідку про вартість виконаних будівельних робіт, зведений кошторисний розрахунок вартості будівництва, дефектний акт, акт вибіркового контрольного обміру, локальний кошторис, акт приймання виконаних будівельних робіт.

В період з 15.01.2015 по 20.02.2015 позивачем проведена планова ревізія селищного бюджету, фінансово-господарської діяльності Новобілярської селищної ради Комінтернівського району за період з 01.08.2011року по 31.12.2014року.

За наслідками ревізії складено акт  №810-16/02 від 27.02.2015 в якому, серед іншого, встановлено, що Новобілярською селищною радою Комінтернівського району в порушення вимог п.3.3.3.9 Правил визначення вартості будівництва (ДБН Д. 1.1-1-2000), затверджених Наказом Держбуду України від 27.08.2000р. №174, ст.321 Господарського кодексу України, та п.24 Загальних умов укладання та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005р. №668, завищено вартість виконаних робіт з капітального ремонту доріг на загальну суму 25009,20гривень, що призвело до незаконного перерахування селищною радою вказаних коштів підрядній організації - Товариству з обмеженою відповідальністю «Тирас», чим завдано збитків останній на відповідну суму.

16.03.2015 Держфініспекція надіслала Новобілярській селищній раді Комінтернівського району Одеської області лист №810-28/764 щодо усунення порушень законодавства, зокрема, стягнення з підрядної організації ТОВ «Тирас» збитків в сумі 25009,20 гривень, завданих внаслідок завищення вартості виконаних робіт з капітального ремонту.

Оскільки у встановлені контролюючим органом строки вищевказана вимога виконана не була, Державна фінансова інспекція в Одеській області звернулась до суду з даним позовом. 

В аспекті заявлених вимог, з огляду на фактичні обставини, установлені судами, Верховний Суд дійшов висновку про таке.

Пунктами 1 і 7 частини першої статті 3 КАС (далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду із цим позовом) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Частиною першою та пунктом 5 частини другої статті 17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно-правові спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 № 2147-VIII, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, має відповідати основним умовам, а саме: має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом із вказівкою на предмет звернення.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначають Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція) відповідно до пункту 1 Положення є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об`єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).

Згідно з частинами першою та другою статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема: здійснювати державний фінансовий контроль шляхом проведення: інспектування у формі планових та позапланових ревізій певного комплексу чи окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій, визначених у підпункті 1 пункту 4 цього Положення; пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; при виявлені збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Положенням визначено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4).

Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 3).

Згідно із частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачене статтею 10 Закону № 2939-XII, може бути адресоване виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

Так, позивачем у цій справі є Державна фінансова інспекція в Одеській області як суб`єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС), правовий статус якого визначено Законом № 2939-XII, згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою (Новобілярська селищна рада Комінтернівського району Одеської області), які мають публічно-правовий характер.

Однак спір у справі, що розглядається, стосується вимоги Державної фінансової інспекції в Одеській області про стягнення з Товариства завданих державному бюджету збитків.

Тобто, суб`єкт владних повноважень заявив позовні вимоги до юридичної особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Тирас", яке не є підконтрольною установою, владних управлінських функцій відносно відповідача Держфінінспекція не здійснює, а тому й права позивача на звернення до суду з цим адміністративним позовом до непідконтрольної їй установи, тобто до суб`єкта господарської діяльності, про стягнення коштів (збитків) закон також не передбачає.

Відтак, Державна фінансова інспекція в Одеській області не має права на звернення до адміністративного суду з позовом до непідконтрольної установи - Товариства про стягнення збитків, завданих селищному бюджету внаслідок завищення вартості виконаних робіт з капітального ремонту доріг, оскільки чинним законодавством такого права у контролюючого органу не передбачено, а відповідач не був підконтрольною установою стосовно позивача при проведенні планової ревізії фінансово-господарської діяльності Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області.

Відповідно до частини першої статті 50 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути, зокрема, суб`єкти владних повноважень при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства.

Спір за позовом суб`єкта владних повноважень - Державної фінансової інспекції в Одеській області  про стягнення завданих збитків, звернений до непідконтрольної установи, не має ознак публічно-правового характеру, а стосується господарсько-правових відносин між Новобілярською селищною радою Комінтернівського району Одеської області та Товариством з обмеженою відповідальністю "Тирас". 

Аналогічна позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2019 року (справа №804/13208), від 22 квітня 2019 року (справа №824/753/16-а). 

Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглянувши справу по суті заявлених позовних вимог, дійшли помилкового висновку про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. 

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Тирас" задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року скасувати.

Провадження в адміністративній справі за позовом Державної фінансової інспекції в Одеській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Тирас", третя особа - Новобілярська селищна рада Комінтернівського району Одеської області про  стягнення заборгованості закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає. 

...........................

...........................

...........................

С.С. Пасічник
І.А. Васильєва 
 В.П. Юрченко ,
Судді Верховного Суду