П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
23 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 826/14670/16
Провадження № 11-41апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2016 року (суддя Огурцов О. П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року (судді Лічевецький І. О., Мельничук В. П., Мацедонська В. Е.) у справі № 826/14670/16 за позовом ОСОБА_1 до Державної пенітенціарної служби України (далі - ДПтС України) про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
1.   У вересні 2016 року  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до ДПтС України, у якому просив:
- визнати незаконним рішення відповідача про переведення засудженого  ОСОБА_1 для подальшого відбування покарання з Бахмутської установи виконання покарань № 6 Управління ДПтС України в Донецькій області до Вільнянської установи виконання покарань № 11 Управління ДПтС України в Запорізькій області;
- зобов`язати ДПтС України повторно розглянути питання про переведення позивача до іншої установи виконання покарань;
- зобов`язати відповідача забезпечити переведення позивача до установи виконання покарань, яка територіально наближена до місця проживання його родичів (Кропивницької виправної колонії № 6 Управління ДПтС України в Кропивницькій області).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.   Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 22 вересня 2016 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
3.   Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 22 грудня 2016 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін. 
4.   Судові рішення мотивовано тим, що справи щодо порядку й умов виконання та відбування кримінальних покарань з метою захисту прав, законних інтересів та обов`язків засуджених з урахуванням системи органів і установ виконання покарань, їх функцій і порядку діяльності розглядаються в порядку кримінального судочинства та відносяться до компетенції судів загальної юрисдикції.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
5.   Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначив, що суди порушили норми процесуального права.
6.   На думку скаржника, ця справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки питання переведення засуджених з однієї установи виконання покарань до іншої вирішується не судом в порядку статей 537-539 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), а органом виконавчої влади.
7.   При цьому звернення в порядку вказаних статей КПК України з клопотанням про переведення засудженого до іншої установи виконання покарань не є за своєю суттю оскарженням дій суб`єкта владних повноважень, оскільки не передбачає можливості визнання такого рішення незаконним й зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії.
8.   На підставі викладеного  ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та зобов`язати Окружний адміністративний суд міста Києва відкрити провадження за цим позовом.
Позиція інших учасників справи
9.   Станом на момент розгляду справи відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав.
Рух касаційної скарги
10.        Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 20 січня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
11.        15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
12.        Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
13.        У лютому 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
14.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 26 жовтня 2018 року передав справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
15.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 лютого 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвали судів першої та апеляційної інстанцій, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
Обставини справи, установлені матеріалами справи
16.        З матеріалів позовної заяви вбачається, що вироком Апеляційного суду Миколаївської області від 15 серпня 2000 року ОСОБА_1 засуджений до довічного позбавлення волі та 08 грудня 2015 року був переведений до Артемівської установи виконання покарань № 6 Управління ДПтС України в Донецькій області.
17.        Позивач неодноразово звертався до Управління ДПтС України в Донецькій області та ДПтС України з клопотаннями про переведення його до установи виконання покарань, яка територіально наближена до місця проживання його родичів, проте неодноразово отримував відмови в задоволенні вказаних клопотань.
18.        31 серпня 2016 року матір ОСОБА_1 отримала відповідь з ДПтС України за № 2/3/2-6564-16/к-3949(-6565-16/к-7021), у якій зазначено, що Апеляційною комісією ДПтС України з питань розподілу, направлення та переведення для відбування покарання осіб, засуджених до позбавлення волі (далі - Апеляційна комісія) прийнято рішення про переведення позивача для подальшого відбування покарання з Бахмутської установи виконання покарань № 6 Управління ДПтС України в Донецькій області до Вільнянської установи виконання покарань № 11 Управління ДПтС України в Запорізькій області.
19.        Вважаючи вказане рішення незаконним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
20.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
21.        Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
22.        На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
23.        Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
24.        Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
25.        Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини третьої статті 17 КАС України).
26.        Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється й не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
27.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
29.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
30.        Постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 225 затверджено Положення проДержавну пенітенціарну службу України, відповідно до пунктів 1 та 7 якого ДПтС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції і який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань та пробації. ДПтС України здійснює покладені на неї повноваження безпосередньо та через територіальні органи управління, органи і установи.
31.        На підставі пункту 1.2 розділу 1 Інструкції про порядок розподілу, направлення та переведення для відбування покарання осіб, засуджених до позбавлення волі, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 08 лютого 2012 року № 222/5 (чинної на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Інструкція), розподіл, направлення та переведення для відбування покарання осіб, засуджених до позбавлення волі на певний строк та довічного позбавлення волі, здійснюються регіональними комісіями з питань розподілу, направлення та переведення для відбування покарання осіб, засуджених до позбавлення волі, що утворюються в територіальних органах ДПтС України, та Апеляційною комісією, що утворюється в ДПтС України.
32.        Наказом Міністерства юстиції України від 08 лютого 2012 року № 222/5 затверджено Положення про Апеляційну комісію Державної пенітенціарної служби України з питань розподілу, направлення та переведення для відбування покарання осіб, засуджених до позбавлення волі (далі - Положення), яке зареєстровано в Міністерстві юстиції України 10 лютого 2012 року за № 215/20528.
33.        Відповідно до пункту 2 Положення Апеляційна комісія у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України й Кабінету Міністрів України, наказами та розпорядженнями Міністерства юстиції України і ДПтС України, Інструкцією, а також цим Положенням.
34.        Згідно з пунктом 3 Положення основними завданнями Апеляційної комісії є, зокрема: розгляд звернень громадян, державних або громадських установ та організацій з питань визначення рівня безпеки виправної колонії; скарг засуджених до позбавлення волі, їхніх захисників, законних представників на рішення Регіональних комісій, переглянуті в порядку, передбаченому пунктом 8 Положення про Регіональну комісію з питань розподілу, направлення та переведення для відбування покарання осіб, засуджених до позбавлення волі; розгляд питань щодо переведення засуджених з однієї установи до іншої згідно з вимогами частини другої статті 93 та статей 100, 101, 147 Кримінально-виконавчого кодексу України.
35.        Організаційно-технічне забезпечення роботи Апеляційної комісії здійснює ДПтС України. Апеляційна комісія підзвітна й підконтрольна Голові ДПтС України (пункти 17, 18 Положення).
36.        Таким чином, у спірних правовідносинах ДПтС України діяла як суб`єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій у сфері управління виконання кримінальних покарань та пробації, а тому правомірність винесення оскаржуваного рішення щодо переведення позивача з однієї установи відбування покарання до іншої може бути предметом перевірки в суді адміністративної юрисдикції.
37.        Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у цій справі є публічно-правовим і підлягає вирішенню за правилами КАС України.
38.        Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 822/190/18 (провадження № 11-1396апп18).
39.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
40.        За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
41.        Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.
42.        Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
43.        Оскільки суди попередніх інстанцій постановили ухвали, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням матеріалів позовної заяви до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу  ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року скасувати, а матеріали позовної заяви направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                Н. О. Антонюк                                                            В. С. Князєв
                                           Т. О. Анцупова                                                           Л. М. Лобойко
                                           С. В. Бакуліна                                                            Н. П. Лященко
                                           В. В. Британчук                                                             О. Б. Прокопенко
                                           Ю. Л. Власов                                                                   Л. І. Рогач
                                           В. І. Данішевська                                                     О. М. Ситнік
                                           Ж. М. Єленіна                                                            В. Ю. Уркевич
                                            О. Р. Кібенко                                                                   О. Г. Яновська