П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
11 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 815/4789/16
Провадження № 11-143апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 02 червня 2017 року (суддя Марин П. П.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року (судді Коваль М. П., Димерлій О. О., Ещенко О. В.) у справі № 815/4789/16 за позовом Департаменту комунальної власності Одеської міської ради (далі - Департамент, Міськрада - відповідно) до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - ДАБІ), Управління державного архітектурно-будівельного контролю Міськради (далі - Управління), треті особи: ОСОБА_1 , Міськрада, про скасування реєстрації декларації та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У вересні 2016 року Департамент звернувся до суду з позовом до ДАБІ та Управління, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації серії ОД № 142143210615, зареєстровану ДАБІ 17 листопада 2014 року, щодо реконструкції квартири без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1 , ІІ категорія складності.
2.   Позов мотивовано тим, що згідно з інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно від 09 серпня 2016 року № 65386237 квартира АДРЕСА_2 , загальною площею 69,9 кв. м, житловою площею 38,5 кв. м, зареєстрована за ОСОБА_1 на праві приватної власності на підставі декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 17 листопада 2014 року серії ОД № 142143210615. Проте ОСОБА_1  включені до загальної площі реконструйованої квартири № 22 нежитлові приміщення першого поверху площею 28,3 кв. м, які належать територіальній громаді міста Одеси. 
3.   На думку позивача, ДАБІ неправомірно зареєструвала декларацію про готовність вказаної квартири до експлуатації. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4.   Одеський окружний адміністративний суд постановою від 02 червня 2017 року позов задовольнив повністю.
5.   П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 29 листопада 2018 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 02 червня 2017 року залишив без змін.
6.   Судові рішення мотивовано тим, що ДАБІ при прийнятті оскаржуваного рішення щодо реєстрації декларації діяла не в межах повноважень та не у спосіб, встановлений чинним законодавством, а тому реєстрація декларації є протиправною і підлягає скасуванню.
7.   При цьому, вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
8.   Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 в касаційній скарзі зазначила, що вони прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права.
9.   На думку скаржника, цей позов направлений на поновлення порушеного права власності Департаменту на квартиру (нежитлове приміщення), а тому спір має вирішуватися в порядку, встановленому Цивільним процесуальним кодексом України (далі - ЦПК України).
10.        На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким провадження у справі закрити.
Позиція інших учасників справи
11.        У відзиві на касаційну скаргу Департамент зазначив, що касаційна скарга є необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню, а рішення судів попередніх інстанцій відповідають нормам матеріального та процесуального права.
12.        Скаржник також зазначив, що цей спір пов`язаний із захистом прав, свобод та інтересів Департаменту у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади та не має приватноправового характеру, що унеможливлює розгляд справи в порядку цивільного судочинства, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про належність спору до юрисдикції адміністративних судів.
13.        У зв`язку з викладеним Департамент просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Рух касаційної скарги
14.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 17 січня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 14 лютого 2019 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції. 
15.        Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 лютого 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду ОСОБА_6
16.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 березня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань від учасників справи про розгляд касаційної скарги за їх участю.
17.        30 травня 2019 року згідно з розпорядженням керівника апарату Верховного Суду № 9/0/30-19, виданого на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді ОСОБА_6 зі складу Великої Палати Верховного Суду», відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
18.        Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Золотнікову О. С.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
19.        Нежитлове приміщення першого поверху загальною площею 28,3 кв. м, розташоване за адресою: АДРЕСА_1 , є комунальною власністю територіальної громади міста Одеси згідно з рішенням Одеської обласної ради народних депутатів УРСР від 25 листопада 1991 року «Про розмежування державного майна між власністю обласної ради, міст обласного підпорядкування та районів області». Управління вказаним нежитловим приміщенням здійснює Департамент.
20.        Відповідно до пункту 2.1 Положення про Департамент комунальної власності Одеської міської ради, затвердженого рішенням Міськради від 19 лютого 2013 року № 2752-VI, Департамент є правонаступником Представництва по управлінню комунальною власністю Міськради і є виконавчим органом Міськради. Основним завданням Департаменту є управління комунальною власністю, забезпечення надходження коштів до бюджету міста за рахунок ефективного обліку, використання, збереження майна територіальної громади.
21.        Власником квартири за адресою: АДРЕСА_1 , реєстраційний № 8166798 , була ОСОБА_1 , що підтверджується договором купівлі-продажу від 22 листопада 2003 року р. 8-5329, витягом про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 04 листопада 2004 року № 5315865 (номер запису 582 в книзі 460пр-159).
22.        Згідно з технічним паспортом вказаної квартири її загальна площа складає 41,6 кв. м, житлова - 23,7 кв. м.
23.        Відповідно до свідоцтва про право на спадщину від 29 квітня 2010 року ОСОБА_1 стала спадкоємцем на зазначене у свідоцтві майно ОСОБА_1 , а саме квартиру за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 41,6 кв. м, у тому числі житловою - 23,7 кв. м.
24.        Як убачається з витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 25 травня 2010 року № 26207102, за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на вказану квартиру.
25.        28 липня 2016 року старшим інспектором відділу Департаменту проведено обстеження вказаного нерухомого майна та згідно з актом обстеження встановлено, що житлова квартира № 22 загальною площею 69,9 кв. м розташована у внутрішньодворовому правоворотньому флігелі на першому поверсі 2-поверхового будинку, зі слів сусідів площа квартири збільшена за рахунок нежитлового підсобного приміщення, в якому раніше проживала пристаріла жінка, та яку добудовувала, мешкаючи в квартирі № 22 , ОСОБА_1 . З відомостей, що містяться у Державному реєстрі майнових прав на нерухоме майно, встановлено, що 25 травня 2010 року вказана квартира загальною площею 41,6 кв. м зареєстрована за громадянкою ОСОБА_1 на підставі свідоцтва про право на спадщину, а 18 лютого 2016 року квартира № 22 площею 69,9 кв . м зареєстрована за третьою особою на підставі декларації серії ОД № 142143210615, зареєстрованої ДАБІ 17 листопада 2014 року, та технічного паспорта від 17 лютого 2016 року 584пр-83-582.
26.        Згідно з матеріалами реєстраційної справи № 856966051101 державний реєстратор прав на нерухоме майно - приватний нотаріус Гурєва О. В. (далі - державний реєстратор) 23 лютого 2016 року прийняла рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № 28389543 про проведення державної реєстрації за ОСОБА_1 права власності на квартиру, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі її заяви та поданих документів, зокрема, декларації про готовність об`єкта до експлуатації «Реконструкція квартири за адресою АДРЕСА_1 , ДК018-2000 1122.1, категорія складності ІІ», зареєстрованої ДАБІ 17 листопада 2014 року за № ОД142143210615, та технічного паспорта на квартиру.
27.        Як убачається із вказаної декларації, загальна площа квартири склала 69,9 кв. м.
28.        Вважаючи незаконним включення ОСОБА_1 до загальної площі реконструйованої квартири № 22 нежитлового приміщення першого поверху площею 28,3 кв. м, яке належить територіальній громаді міста Одеси, та реєстрацію декларації вказаного об`єкта ДАБІ, Департамент звернувся до суду із цим позовом.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
29.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
30.        Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час ухвалення судом першої інстанції рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
31.        На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
32.        Частиною другою статті 4 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
33.        Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
34.        Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
35.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
36.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
37.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
38.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
39.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
40.        Як установлено матеріалами справи, Департамент в інтересах територіальної громади міста Одеси звернувся до адміністративного суду з позовом про скасування реєстрації Декларації про готовність об`єкта до експлуатації серії ОД № 142143210615, зареєстрованої ДАБІ 17 листопада 2014 року, щодо реконструкції квартири без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1 , ІІ категорія складності.
41.        На обґрунтування заявлених позовних вимог Департамент зазначив, що ДАБІ неправомірно зареєструвала вказану Декларацію, оскільки ОСОБА_1 незаконно включила до загальної площі реконструйованої квартири № 22 нежиле приміщення першого поверху площею 28,3 кв. м, яке належить територіальній громаді міста Одеси.
42.        Отже, цей позов подано на поновлення порушеного, на думку позивача, права власності територіальної громади міста Одеси на нежиле приміщення першого поверху площею 28,3 кв. м.
43.        Частиною другою статті 331 Цивільного кодексу України визначено, що право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації. Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.
44.        Матеріалами справи також установлено, що 23 лютого 2016 року державний реєстратор прийняв рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № 28389543 про проведення державної реєстрації за ОСОБА_1 права власності на квартиру, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 69,9 кв. м. 
45.        Таким чином, оспорювання рішення ДАБІ про реєстрацію Декларації в цьому випадку поглинається спором про речове право.
46.        За таких обставин скасування оскаржуваного рішення ДАБІ за умови реєстрації нерухомого майна ОСОБА_1 , яка стала власником квартири, не призведе до поновлення прав та інтересів позивача.
47.        Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у справі стосується не стільки правомірності дій відповідача при реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скільки правомірності набуття ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомого майна, створений за результатами реконструкції квартири, а тому захист порушеного права власності територіальної громади міста Одеси має вирішуватися в порядку, встановленому ЦПК України.
48.        Поновити своє порушене право позивач може шляхом звернення до суду з позовом про визнання права власності в порядку цивільного судочинства із залученням до справи як відповідача фізичної особи - власника майна.
49.        При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
50.        Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 815/7121/14 (провадження № 11-343апп18) та від 13 червня 2018 рокуу справі № 816/421/17 (провадження № 11-543апп18).
51.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглянувши цей спір по суті заявлених Департаментом позовних вимог, дійшли помилкового висновку про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
52.        За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
53.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
54.        На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
55.        За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
56.        Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 02 червня 2017 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                Н. О. Антонюк                                                            Л. М. Лобойко
                                           Т. О. Анцупова                                                           Н. П. Лященко
                                           С. В. Бакуліна                                                            О. Б. Прокопенко
                                           В. В. Британчук                                                             В. В. Пророк
                                           Ю. Л. Власов                                                                   Л. І. Рогач
                                           М. І. Гриців                                                                 О. М. Ситнік
                                           Д. А. Гудима                                                                   О. С. Ткачук
                                           Ж. М. Єленіна                                                             В. Ю. Уркевич
                                           О. Р. Кібенко                                                                   О. Г. Яновська
                                           В. С. Князєв