ПОСТАНОВА
Іменем України

21 листопада 2019 року 
Київ
справа №819/954/16
адміністративне провадження №К/9901/11740/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -                             Данилевич Н.А.,
суддів -                                                                               Бевзенка В. М., 
                                                                                           Шевцової Н.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні  

касаційну скаргу Тернопільської обласної ради на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року (суддя - Дерех Н.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року (головуючий суддя - Дяковича В.П., судді: Іщук Л.П., Онишкевича Т.В.) у справі 
за позовом Громадської організації "Громадський спротив корупції"
до Тернопільської обласної ради
про визнання дій протиправними та визнання відмови у наданні інформації такою, що надана із порушенням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації", - 

в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Громадська організація "Громадський спротив корупції" звернулася в суд з позовом, яким просила визнати протиправними дії Тернопільської обласної ради, які полягали у неправомірній відмові в наданні інформації на їх запит №009 від 30.06.2016 та зобов`язати відповідача протягом п`яти днів надати повну письмову інформацію на їх запит; визнати, що відмова у наданні інформації надана із порушенням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки у ній не описаний порядок оскарження відмови.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що звернувшись до відповідача із запитом в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» про надання відповідних документів, ГО "Громадський спротив корупції" отримала відповідь, у якій відповіді по суті запитуваної інформації не містилося, а лише зазначалось про можливість використання такої інформації у цивільній справі за позовом іншої особи. Просив врахувати, що запитувані документи позивач отримав після винесення ухвали про відкриття провадження Тернопільським окружним адміністративним судом від 22 серпня 2016 року на виконання вимог п.2 листа представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 17 серпня 2016 року № 11/14-271299.16/19-140, а тому про добровільне надання запитуваних документів не може йти мова.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року , яка була залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, адміністративний позов задоволено частково. 
Визнано протиправними дії Тернопільської обласної ради, які полягали у відмові в наданні інформації на запит Громадської організації "Громадський спротив корупції" №009 від 30.06.2016. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. 
Задовольняючи частково позовні вимоги, суди виходили з того, що твердження відповідача щодо недотримання позивачем затвердженої форми для подання запиту на інформацію, що визначена розпорядженням голови Тернопільської обласної ради від 24.06.2011 року №124 «Про порядок роботи із запитувачами інформації відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" у Тернопільській обласній раді» є неправомірним, оскільки форма письмового запиту визначена Законом України №2939 і не може змінюватись розпорядженням голови обласної ради. Суди зазначили, що у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації, дату відмови, мотивовану підставу відмови, порядок оскарження відмови, підпис, однак відповідачем в інформуванні щодо запитуваного від 06.07.2016 №81/08 не зазначено порядок оскарження відмови, що є недотриманням ч.4 ст.22 Закону України №2939. Також, суди вказали, що Тернопільською обласною радою надана відмова в наданні інформації на запит без дотримання необхідних умов для обмеження доступу до інформації, визначених у ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», отже дії відповідача є протиправними, а тому позовні вимоги в частині визнання протиправними дій Тернопільської обласної ради, які полягали у відмові в наданні інформації на запит Громадської організації "Громадський спротив корупції" №009 від 30.06.2016 підлягають  задоволенню. Щодо позовної вимоги про визнання відмови у наданні інформації такою, що надана із порушенням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації", суд зазначив, що обраний позивачем спосіб захисту є неналежним, оскільки таке визнання не входить в повноваження адміністративного суду при вирішенні спору, що визначається ст.162 КАС України, відповідно, позовні вимоги в цій частині до задоволення не підлягають.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
28 грудня 2016 року відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року.
В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року та прийняти нову, якою відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог. 
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що дії Тернопільської обласної ради, які полягали у відмові в наданні інформації на запит громадської організації №009 від 30.06.2016, не можуть вважатися протиправними, оскільки запитувач 30.08.2016 отримав копії запитуваних документів за вказаним запитом на інформацію. Крім того, Рада не відмовляла в наданні інформації, а надала інформацію, зазначивши, що така інформація є об`єктом цивільних прав.   
Позивачем до Суду надані заперечення на касаційну скаргу, в яких вказує на правомірність та законність винесених судових рішень по справі, у зв`язку з чим, просить залишити касаційну скаргу без задоволення оскаржувані судові рішення - без змін.  
Ухвалою Верховного Суду від 20 листопада 2019 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
30 червня 2016 року за вхідним №81 ГО «Громадський спротив корупції» за вих. №009 звернулася до Тернопільської обласної ради із запитом про інформацію відповідно до ст.34 Конституції України, ст.ст.5, 14, 19, 20, 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» для реалізації статутних завдань Громадської організації, просила надати: 1) Лист Тернопільської обласної державної адміністрації від 5 липня 2013 року № 01-3827/06-30 Про переведення головних лікарів на контрактну форму роботи; 2) Подання першого заступника прокурора Тернопільської області від 28 лютого2013 року №07/1-416 вих.13 «Про усунення порушень вимог Основ законодавства України про охорону здоров`я та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; 3) Розпорядження першого заступника голови Тернопільської обласної ради від 11 липня 2013 року №114 «Про введення контрактної форми трудового договору з керівниками закладів охорони здоров`я, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області»; 4) Рішення Тернопільської обласної ради від 15 березня 2014 року №1622 «Про затвердження положення про управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області».
06 липня 2016 року за вих. №81/08 Тернопільська обласна рада на даний запит повідомила і просила врахувати, що оскільки ОСОБА_1 звернувся до Тернопільського міськрайонного суду із позовом до Тернопільської обласної ради, комунального закладу Тернопільської обласної ради «Тернопільський обласний клінічний пренатальний центр «Мати і дитина», третя особа на стороні відповідача голова Тернопільської обласної ради Овчарук В.В. , про скасування розпорядження голови Тернопільської обласної ради, поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, то запитувані документи підлягають використанню у якості доказів в судовому порядку у відповідній цивільній справі №607/6135/16-ц, а тому вони їх не можуть надати.
17 серпня 2016 року голові Тернопільській обласної ради представником Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надіслано лист №11/14-271299.16/19-140 з вимогами: 1. Надати належним чином завірені копії запиту заявника від 30.06.2016 №009, відповіді ради від 06.07.2016 №81/08, завірені витяги з журналів реєстрації вхідної та вихідної кореспонденції з відповідними відмітками про отримання запиту та надання відповіді на нього; 2. Забезпечити надання інформації на вказаний запит з урахуванням наданих роз`яснень та вимог Закону, а також надати завірені копії документів, підтверджуючих поновлення права заявника на інформацію, до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (повторної відповіді та документів, що підтверджують її направлення заявнику поштою). 3. Для складення протоколу про адміністративне правопорушення забезпечити надання персональних даних ОСОБА_3 , а саме: дату та місце народження, місце проживання та номер телефону, дату призначення на посаду, вид, серія, номер, орган та дата видачі паспорта громадянина України, реєстраційний номер облікової картки платника податків, серія та номер службового посвідчення, а також посадову інструкцію або положення про відповідний структурний підрозділ. 5. Для реалізації прав, передбачених статтями 254, 268 КУпАП, забезпечити прибуття ОСОБА_3 , до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (вул.. Інститутська,21/8, м. Київ) 09 вересня 2016 р. об 11 год. 00 хв. При собі мати паспорт громадянина України та документ, що підтверджує повноваження. 6. Взяти до уваги надані роз`яснення та вжити заходи щодо недопущення у майбутньому порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».
30 серпня 2016 року, на виконання вимог пункту 2 листа представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини №11/14-271299.16/19-140 Тернопільською обласною радою надано Громадській організації «Громадський спротив корупції» копії запитуваних документів.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ч.1 ст.1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (№2939-VІ) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Згідно із ст. 13. Закону України №2939 розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, в тому числі, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання. 
Відповідно до ч.2 ст.6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Статтею 19 Закону України №2939 передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Письмовий запит подається в довільній формі.
Розпорядник інформації, у відповідності до ст.22 Закону України №2939, має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до ч.2 ст.6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені ст. 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених ч.5 ст. 19 цього Закону.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
Суд зазначає, що порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, а також інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України "Про доступ до публічної інформації".
При цьому право доступу до інформації є необхідним елементом демократичної форми правління, яка ґрунтується, серед іншого, на вимогах прозорості, гласності та підзвітності в діяльності владних органів і службових осіб, яких народ уповноважив виконувати функції держави.
Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, які покладено в основу задоволення позовних вимог стосовно того, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом, а перелік підстав, передбачених ст.22 Закону України №2939, що дають змогу відмовити в задоволенні запиту на публічну інформацію, на думку Суду, є вичерпним та не підлягає широкому трактуванню. 
Колегія суддів зазначає, що доступ до публічної інформації підлягає обмеженню відповідно до умов, передбачених законом. Так, важливою вихідною точкою для застосування цих обмежень є принцип максимальної відкритості або презумпції відкритості, який передбачає, що будь-яка інформація, яка знаходиться в розпорядника публічної інформація є відкритою. І це припущення може бути спростовано, якщо розпорядник доведе, що було дотримано  сукупність таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні («трискладовий тест»).
Орган влади не має виключного права (повноваження) розпоряджатися наявною в нього інформацією на власний розсуд без жодних обмежень - він може збирати та використовувати інформацію лише відповідно та в спосіб, визначений законом у межах своїх повноважень.
Право на доступ до інформації є правом інструментальним, тобто таким, що необхідне для реалізації інших прав і свобод людини.
Виходячи з того факту, що запит про надання публічної інформації від 30.06.2016 відповідає вимогам ст.19 Закону №2939 та наявність встановленого законодавцем обов`язку розпорядників інформації надавати публічну інформацію, колегія суддів дійшла висновку, що відповідь розпорядника інформації від 06.07.2016 №81/08 є неправомірною в розумінні Закону №2939 та порушує право позивача на доступ до інформації.
Суд також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно того, що твердження відповідача про те, що запитувані документи були витребувані прокуратурою Тернопільської області та використовувались при розгляді справи №876/15420/13 Львівським апеляційним адміністративним судом, є неприйнятними, оскільки доказів витребування оригіналів даних документів прокуратурою Тернопільської області, або ж їх виїмка суду не подані та судом не здобуті, а використання вказаних документів в іншій адміністративній справі не є достатньою підставою відмови в наданні інформації у розумінні вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Також не заслуговують на увагу доводи скаржника щодо відсутності протиправності в його діях з посиланням на самостійне надання запитуваної інформації позивачу 30.08.2016 (до розгляду судом вказаної справи), оскільки запитувані документи Тернопільською обласною радою надані Громадській організації «Громадський спротив корупції» лише на виконання п.2 листа №11/14-271299.16/19-140 представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та після спливу термінів, передбачених Законом №2939.
Отже, Тернопільською обласною радою надана позивачу відмова в наданні інформації на запит без дотримання необхідних умов для обмеження доступу до інформації, визначених у ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що дії відповідача є протиправними, а позовні вимоги в частині визнання протиправними дій Тернопільської обласної ради, які полягали у відмові в наданні інформації на запит Громадської організації "Громадський спротив корупції" №009 від 30.06.2016 підлягають задоволенню.
Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами попередніх інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.
Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи наведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу Тернопільської обласної ради без задоволення, а судові рішення - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.
Керуючись статтями 341, 343-345, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Тернопільської обласної ради - залишити без задоволення.
Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                                Н.А. Данилевич          
Судді                                                                                                     В. М. Бевзенко 
                                                                                                    Н.В. Шевцова