ПОСТАНОВА
Іменем України

24 вересня 2019 року 
Київ
справа №816/430/17
адміністративне провадження №К/9901/24061/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В., 
розглянув в порядку письмового провадження справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року, прийняту у складі судді Єресько Л.О. та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: Дюкарєвої С.В. (головуючий), Жигілія С.П., Перцової Т.С.
І. Суть спору:
1.  ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, в якому просив:
1.1. визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 09.02.2017 вих. № 31-16-0.2-937/2-17 в задоволенні запиту ОСОБА_1 від 06.02.2017 про надання    публічної інформації;
1.2. зобов`язати Головне управління Держеокадастру у Полтавській області надати відповідь на запит     ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 06.02.2017, зареєстрований за вх. № ПІ-8/0/4-17, а саме: повідомити про вільні земельні ділянки державної або комунальної власності (які не надані у користування та можуть бути використані під забудову та інші цілі згідно  ст.121 Земельного кодексу України  щодо норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам) для будівництва та обслуговування житлового будинку , господарських будівель і споруд ( присадибна ділянка) площею 0,10 га, для будівництва капітального або металевого гаражу площею 0,01 га у м. Полтава, поінформувати про вільні земельні ділянки , які можуть бути надані у користування у Полтавському районі Полтавської області для ведення особистого селянського господарства площею 2 га, для індивідуального дачного будівництва площею 0,10 га та ведення садівництва площею 0,12 га. та виготовити викопіювання з генерального плану м. Полтава земельної ділянки за адресою:  
АДРЕСА_2 у радіусі 2 км. 2 . В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач як розпорядник публічної інформації протиправно відмовив йому у наданні запитуваної інформації всупереч положенню  Закону України "Про доступ до публічної інформації"
3. Відповідач позов не визнав. У запереченні проти позову наполягав на безпідставності останнього та просив відмовити в його задоволенні.    
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 06.02.2017 ОСОБА_1 звернувся з інформаційним запитом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, в якому просив надати інформацію щодо вільних земельних ділянок державної або комунальної власності (які не надані у користування та можуть    бути використані під забудову) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) площею 0,10 га, для будівництва капітального або металевого гаражу площею 0,01 га у м. Полтава, надати інформацію про вільні земельні ділянки у Полтавському районі Полтавської області для ведення особистого селянського господарства площею 2 га, для індивідуального дачного будівництва площею 0,10 га та ведення садівництва площею 0,12 га. та виготовити викопіювання з генерального плану м. Полтава земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2 у радіусі 2  
км. 5 . У відповідь на вищевказаний запит позивач отримав відповідь ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 09.02.2017 за № 31-16-0.2-937/2-17, в якій зазначено, що форми звітності з кількісного обліку земель (форми № 6-зем, 6а-зем,6б-зем,2-зем), що діяли до 01.01.2016 передбачали лише сукупний обрахунок (без виокремлення за цільовим призначенням) земель, які не надані у власність та користування.     Форми адміністративної звітності з кількісного обліку земель (форми № 11-зем, 12- зем, 15- зем, 16-зем), які затверджені  наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 30.12.2015 № 337, складаються державними кадастровими реєстраторами за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру. На сьогодні проводяться підготовчі дії із запровадження даної звітності. Внесення до Державного земельного кадастру відомостей про усі земельні ділянки, які обраховані у землях запасу та землях не наданих у власність та користування тієї чи іншої адміністративно - територіальної одиниці, в тому числі геопросторові дані за якими об`єкти землеустрою відображаються у графічному вигляді, можливе шляхом проведення суцільної інвентаризації земель адміністративно - територіальної одиниці у відповідності до  статті 35 Закону України "Про землеустрій"  в порядку, визначеному  постановою КМУ від 23.05.2012 № 513 "Про затвердження порядку інвентаризації земель". На сьогодні внесення до Державного земельного кадастру відомостей про такі земельні ділянки відбувається переважно на підставі документації із землеустрою щодо формування окремих земельних ділянок відповідно до  статті 79-1 Земельного кодексу України  при наданні їх у власність та користування. 
6. Вважаючи своє право на доступ до публічної інформації порушеним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Полтавський окружний адміністративний суд постановою від 25 квітня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року, позов задовольнив. 
8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ГУ Держгеокадастру у Полтавській області в силу покладених на нього завдань та наданих з метою їх реалізації повноважень зобов`язане володіти інформацією про вільні земельні ділянки державної або комунальної власності (які не надані у користування та можуть бути використані під забудову та інші цілі згідно  ст.121 Земельного кодексу України  щодо норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд ( присадибна ділянка), для будівництва капітального або металевого гаражу площею, про вільні земельні ділянки, які можуть бути надані у користування для ведення особистого селянського господарства, для індивідуального дачного будівництва та ведення садівництва, а також відповідною документацією.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
9. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
10. У скарзі просить скасувати оскаржувані судове рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
11. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що Головне управління фактично не мало можливості надати інформацію, яку запитував позивач через скасування форми звітності та не впровадження нової та через не проведення суцільної інвентаризації земель. На території Полтави та Полтавської області містобудівний кадастр не запроваджений. Крім того, скаржник зазначає, що облік земель в межах населених пунктів з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, будівництва гаражів тощо не входить до повноважень Головного управління, і така інформація не створювалася в процесі виконання його функцій. Надання такої інформації відноситься до компетенції міської ради.
12. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
V. Джерела права й акти їх застосування
13. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим  Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації»  (надалі - Закон № 2939-VI).
15. Відповідно до частини 1  статті 1 Закону №2939-VI  публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
16. Відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації регулює  Закон України від 2 жовтня 1992 року N 2657-XII «Про інформацію»  (надалі -  Закон N 2657-XII).
17. Відповідно до частини 1  статті 5 Закону N 2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
18. Отже, законодавцем відокремлено поняття інформації та публічної інформації.
19. Відповідно до пункту 1 частини першої  статті 3 Закону № 2939-VI  право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
20. За змістом пункту 2 частини першої  статті 5 Закону № 2939-VI  доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
21. Відповідно до частини першої  статті 13 Закону № 2939-VI  запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
22. Згідно з частиною 1  статті 22 Закону №2939-VI  розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії (інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої  статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені  статтею 21 цього Закону  фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою  статті 19 цього Закону.
VI. Висновок Верховного Суду
23. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1  статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
24. Суд  касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2  ст. 341 КАС України).
25. Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд приходить висновку, що судами не в повній мірі дотримано норми матеріального і процесуального права.
26. За змістом наведених вище статей Закону № 2939-VI можна виділити такі ознаки публічної інформації:
1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством;
2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;
3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;
4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків;
5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.
27. Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.
28. Так,  позивач звернувся до відповідачів з інформаційними запитами щодо вільних земельних ділянок державної або комунальної власності (які не надані у користування та можуть бути використані під забудову та інші цілі згідно  ст.121 Земельного кодексу України  щодо норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам) для будівництва та обслуговування житлового будинку , господарських будівель і споруд ( присадибна ділянка) площею 0,10 га, для будівництва капітального або металевого гаражу площею 0,01 га у м. Полтава, поінформувати про вільні земельні ділянки, які можуть бути надані у користування у Полтавському районі Полтавської області для ведення особистого селянського господарства площею 2 га, для індивідуального дачного будівництва площею 0,10 га та ведення садівництва площею 0,12 га. та виготовити викопіювання з генерального плану м. Полтава земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2 у радіусі 2 км.
29. Проте, колегія суддів зазначає, що для надання вищенаведеної інформації відповідно до вимог  Закону N 2657-XII, запитувані відомості повинні бути зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення своєї діяльності суб`єктом владних повноважень.
30. Так, статтею 1 Закону України від 16 листопада 1992 року N 2780-XII «Про основи містобудування»  (надалі - Закон N 2780-XII; в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
31. Згідно зі  статтею 2 Закону N 2780-XII  головними напрямами містобудівної діяльності, зокрема, є: планування, забудова та інше використання територій; розробка і реалізація містобудівної документації та інвестиційних програм розвитку населених пунктів і територій; визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб; створення та ведення містобудівних кадастрів населених пунктів.
32. Закон України від 17 лютого 2011 року N 3038-VI     "Про регулювання містобудівної діяльності"(надалі - Закон N 3038-VI; в редакції, що була чинною на момент виникнення спільних правовідносин)    визначає розроблення містобудівної та проектної документації як один із інструментів здійснення планування та забудови територій.
33. Частиною першою  статті 16 Закону № 3038-VI  передбачено, що розробка та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів території становить процес планування території на місцевому рівні.
34. Відповідно до  статті 2 Закону України від 22 травня 2003 року N 858-IV «Про землеустрій»  (надалі - Закон N 858-IV; в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) призначенням землеустрою, зокрема, є: встановлення і закріплення на місцевості меж земельних ділянок власників і землекористувачів; прогнозування, планування і організацію раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях; отримання інформації щодо кількості та якості земель, їхнього стану та інших даних, необхідних для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
35. В  статті 20 Закону N 858-IV  визначається перелік випадків, в яких виконання робіт із землеустрою є обов`язковим.
36. Зокрема, землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі: розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; встановлення та зміни меж об`єктів землеустрою (зокрема, земельних ділянок), у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; організації нових і впорядкування існуючих об`єктів землеустрою.
37. Згідно із частинами один, два  статті 55 Закону N 858-IV  встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться відповідно до топографо-геодезичних і картографічних матеріалів; встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
38. Таким чином, для утворення земельних ділянок, як сформованих об`єктів землеустрою та об`єктів нерухомого майна, слід розробити певний обсяг землевпорядної документації, відповідно до якої визначити місця розташування земельних ділянок, їх розміри та межі, цільове призначення, а також інші ознаки, за допомогою яких їх можна ідентифікувати як об`єкти правовідносин.
39. Як зазначено відповідачем, на момент звернення позивача із відповідним запитом інвентаризація земельних ділянок, розташованих на території Полтави та Полтавської області завершена не була, та як наслідок перелік вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під індивідуальну забудову та ведення садівництва не було сформовано, дана інформація не відображена чи задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень суб`єктами владних повноважень.
40. Колегія суддів зазначає, що судами попередніх інстанцій не було витребувано належних та допустимих доказів на підтвердження чи    спростування позиції відповідача щодо відсутності у нього запитуваної інформації та неможливості її надання.
41. Суди першої та апеляційної інстанцій, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, порушили принцип адміністративного судочинства -  змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, визначений частиною 4  статті 11 КАС України (в редакції чинній на момент винесення рішення судами першої та апеляційної інстанції). Згідно з приписами даної статті, суд вживає передбачені  законом  заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
42. Судами попередніх інстанцій не витребувано у сторін належних доказів, які б дали можливість встановити наведені вище обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
43. Крім того, суди попередніх інстанції не звернули увагу, що під час розгляду справи суди першої та апеляційної інстанції не врахували, що позивач звернувся з вимогами про зобов`язання надати відповідь на його запит, а саме: повідомити про вільні земельні ділянки державної або комунальної власності (які не надані у користування та можуть бути використані під забудову та інші цілі згідно  ст.121 Земельного кодексу України  щодо норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд ( присадибна ділянка) площею 0,10 га, для будівництва капітального або металевого гаражу площею 0,01 га у м. Полтава до неналежного відповідача та не допустив його заміну, що призвело до суттєвого порушення норм процесуального законодавства, з огляду на наступне.
44. Пунктом 31 частини 1  статті 26 Закону від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР  України «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон N 280/97-ВР; в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) міським радам надані виключні повноваження визначати органи щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також межі цих повноважень та умови їх здійснення.
45. Відповідно до частини 5  статті 24 Закону N 3038-VI уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.
До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
46. За приписами  статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування"  до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад, організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою, здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.
47. Тобто, облік земель в межах населених пунктів з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд не входить до повноважень відповідача. Надання такої інформації відноситься до компетенції виконавчого комітету міської ради, який в даному випадку є розпорядником запитуваної позивачем інформації, а саме інформації про наявність вільних земельних ділянок державної або комунальної власності для будівництва та обслуговування житлового будинку , господарських будівель і споруд ( присадибна ділянка) у м. Полтава.
48. Судами не було залучено належного відповідача як співвідповідача, що призвело до неправильного вирішення спору в цій частині.
49. Суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості усунути наведене вище порушення. Водночас, таке порушення може бути усунуте судом першої інстанції шляхом залучення другого співвідповідача.
50. Таким чином,  колегія суддів касаційної інстанції прийшла до висновків про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного та об`єктивного вирішення справи.
51. Згідно з пунктом 2 частини 1  статті 349 КАС України  суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
52. Відповідно до п.2 ч. 2  статті 353 КАС України  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи..
53.    З огляду на допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм процесуального законодавства, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи та прийняти законне і обґрунтоване судове рішення.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області задовольнити частково.
2. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року у справі №816/430/17 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    М. В. Білак

                                                              О. В. Калашнікова