П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
02 жовтня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 308/7411/17
Провадження № 11-560апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Ужгородської міської ради (далі - Міськрада) на рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07 травня 2018 року (суддя Леміш О. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року (судді Затолочний В. С., Бруновська Н. В., Матковська З. М.) у справі № 308/7411/17 за позовом Концерну радіомовлення, радіозв'язку та телебачення в особі Закарпатської філії (далі - Концерн) до Міськради про визнання незаконним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.                У серпні 2017 року Концерн звернувся до суду з позовом до Міськради, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив визнати незаконним і скасувати пункт 2.2 рішення відповідача від 01 жовтня 2010 року № 1595 «Про регулювання земельних відносин».
2.                На обґрунтування позову Концерн зазначив, що земельні ділянки, щодо яких відповідачем винесене спірне рішення, з 2000 року на підставі державного акта перебувають у користуванні позивача для виробничих потреб. Однак цим рішенням Міськрада частину площі земельних ділянок, що перебувала у постійному користуванні позивача, перевела до земель запасу міста. 
3.                Позивач вважає, що прийняте Міськрадою рішення порушує право Концерну користуватися та розпоряджатися в повному обсязі земельними ділянками, які перебувають у його постійному користуванні.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
4.                Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області рішенням від 07 травня 2018 року відмовив у задоволенні позову.
5.                Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 30 листопада 2018 року апеляційну скаргу Концерну задовольнив: скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове рішення про задоволення позову, визнав незаконним і скасував пункт 2.2 рішення Міськради від 01 жовтня 2010 року № 1595 «Про регулювання земельних відносин».
6.                Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції керувався тим, що оскільки частина земельної ділянки згідно з абзацом другим пункту 2.2 оскаржуваного рішення Міськради перейшла в комунальну власність територіальної громади міста, то спір про визнання такого індивідуального акта повинен розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства. Крім цього, оскаржуване рішення Міськради вичерпало свою дію шляхом його прийняття, а відтак не може бути скасоване, оскільки обраний позивачем спосіб захисту не забезпечує реального захисту порушених прав. До того ж позивач не довів своє титульне право користування земельною ділянкою на підставі державного акта на право постійного користування землею серії І-ЗК № 001659, оскільки його видано іншій юридичній особі (Закарпатському обласному радіотелевізійному передавальному центру), а позивач не є її правонаступником, та, більше того, до суду звернулася філія, яка на законодавчому рівні не може мати титульних прав. Крім цього, суд першої інстанції указав на пропуск установленого статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) строку звернення до суду з позовом, який Концерн не просив поновити, натомість у тексті позовної заяви зазначив про обізнаність щодо рішення ще в 2012 році.
7.                Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що права позивача були порушені спірним рішенням відповідача, яке суперечить положенням чинного законодавства. Також суд зазначив, що висновки суду першої інстанції стосовно пропуску позивачем строку звернення до суду не відповідають обставинам справи і не узгоджуються з відповідними нормами КАС України.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
8.                Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міськрада подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. Зокрема, одним із доводів щодо скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій вказує на неправильне застосування судами норм, які визначають юрисдикцію цього спору, внаслідок чого суди дійшли помилкового висновку про належність спору до адміністративної юрисдикції. На думку відповідача, суди попередніх інстанцій не врахували того, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер та з урахуванням суб'єктного складу підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
9.                У зв'язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення, а провадження у справі закрити. 
Позиція інших учасників справи
10.            У відзиві на касаційну скаргу Концерн вказав, що вважає вимоги касаційної скарги необґрунтованими й такими, що не підлягають задоволенню.
Рух касаційної скарги
11.            Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 07 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 06 червня 2019 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12.            Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 липня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
13.            Відповідно до державного акта на право постійного користування землею від 31 січня 2000 року серії І-ЗК № 001659, виданого Ужгородською міською радою народних депутатів Закарпатської області, у користуванні Концерну як правонаступника прав і обов'язків державних підприємств, що входили до його складу й реорганізовані у філії відповідно до наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 20 липня 2006 року № 751 «Про реорганізацію підприємств, що входять до складу Концерну радіомовлення, радіозв'язку та телебачення», зокрема Закарпатського обласного радіотелевізійного передавального центру (пункт 3.2 Статуту Концерну, затвердженого наказом Адміністрації Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України від 17 травня 2016 року № 333), перебувають земельні ділянки площею 1,48 га на вул. Перемоги, 74 та площею 1,73 га на вул. Кримській, 24-А в м. Ужгороді.
14.            01 квітня 2007 року членами комісії з реорганізації Закарпатського обласного радіотелевізійного передавального центру був підписаний, а 03 травня 2007 року наказом Міністерства транспорту та зв'язку України № 361 затверджений передавальний акт, відповідно до якого усі майнові та немайнові права й зобов'язання Закарпатського обласного радіотелевізійного передавального центру, у тому числі права на земельні ділянки, переходять до його правонаступника - Концерну.
15.            У листопаді 2009 року Концерн звернувся з клопотанням до Міськради щодо переоформлення державного акта на право постійного користування землею від 31 січня 2000 року серії І-ЗК № 001659. 
16.            Листом від 22 вересня 2010 року Міськрада повідомила позивача про те, що клопотання про переоформлення на Концерн державного акта на право постійного користування землею для виробничих потреб площею 1,48 га на вул. Перемоги, 74 та площею 1,73 га на вул. Кримській, 24-А розглянуто на засіданні постійної комісії з питань забудови та раціонального використання земельних ресурсів міста (далі - Комісія). За результатами розгляду клопотання Комісією рекомендовано надати Концерну дозвіл на підготовку проекту відведення в постійне користування земельних ділянок площею 0,95 га на вул. Перемоги, 74 та площею 1,03 га на вул. Кримській, 24-А під будівлями і спорудами та для їх обслуговування, а територію, що не використовується для виробничих потреб підприємства, зокрема, площею 0,53 га на вул. Перемоги, 74 та площею 0,70 га на вул. Кримській, 24-А, перевести до земель запасу міста.
17.            01 жовтня 2010 року Міськрада прийнята рішення № 1595 «Про регулювання земельних відносин», відповідно до пункту 2.2 якого вирішила надати Концерну дозвіл на підготовку проекту відведення земельних ділянок під будівлями та спорудами для їх обслуговування площею 0,95 га на вул. Перемоги, 74 та площею 1,03 га на вул. Кримській, 24-А (в постійне користування). Територію, що не використовується для виробничих потреб підприємства площею 0,53 га на вул. Перемоги, 74 та площею 0,70 га на вул. Кримській, 24-А, перевести до земель запасу міста. 
18.            Інформація стосовно спірного рішення Міськради викладена у листі відповідача від 10 травня 2017 року, який був отриманий позивачем 15 травня 2017 року.
19.            Вважаючи незаконним пункт 2.2 рішення Міськради від 01 жовтня 2010 року № 1595 «Про регулювання земельних відносин», позивач звернувся до суду з позовом про його скасування.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
20.            Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
21.             Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
22.            На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
23.            Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
24.            Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
25.            Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
26.            Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
27.            Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
28.            Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
29.            Матеріалами справи встановлено, що Концерн є балансоутримувачем комплексу будівель і споруд, що розташовані на земельних ділянках у м. Ужгороді на вул. Перемоги (Капушанська), 74 і вул. Кримській, 24-А відповідно та перебувають у власності держави в особі Верховної Ради України на підставі свідоцтв про право власності від 29 жовтня 2009 року серії САС № 179026 та серії САС № 179027 (а. с. 15 - 18, т.1).
30.            Відповідно до пунктів 4.2, 4.7 Статуту Концерну майно Концерну є державною власністю й належить йому на праві господарського відання.
Концерн здійснює володіння, користування землею та іншими природними ресурсами відповідно до мети своєї діяльності і законодавства. Добровільна відмова від земельної ділянки (або її частини), яка належить Концерну на праві постійного користування, погоджується з Уповноваженим органом управління (а. с. 23, 25, т. 1).
31.            Загальна площа земельної ділянки, яка була надана позивачу в користування для виробничих потреб відповідно до державного акта на право постійного користування від 31 січня 2000 року серії І-ЗК № 001659, складала 3,21 га. Однак внаслідок прийняття Міськрадою спірного рішення площа земельної ділянки, на якій розташоване нерухоме майно, що належить позивачу на праві господарського відання, була зменшена на 1,23 га.
32.            Отже, позовні вимоги Концерну стосуються незаконного, на його думку, рішення органу місцевого самоврядування щодо надання дозволу на підготовку проекту відведення земельних ділянок меншої площі ніж ділянки, які перебували у користуванні позивача згідно з державним актом на право постійного користування землею та на яких розташоване нерухоме майно державної форми власності (комплекс будівель і споруд), що належить позивачу на праві господарського відання.
33.            Таким чином, предметом цього спору є рішення органу місцевого самоврядування, яким, на думку позивача, порушено його речове право (право користування земельною ділянкою). 
34.            Частиною першою статті 13 Конституції Українивизначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. 
35.            За приписами статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, земельними відносинами є суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, суб'єктами в яких виступають громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади, а об'єктами - землі в межах території України, земельні ділянки та права на них.
36.            Відповідно до частини першої та другої статті 78 ЗК України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.
37.            За приписами частини першої статті 92 ЗК України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без установлення строку.
38.            Згідно із частиною третьою статті 126 ЗК України право постійного користування земельною ділянкою посвідчується державним актом на право постійного користування земельною ділянкою.
39.            Відповідно до статті 141 ЗК України підставами припинення права користування земельною ділянкою є: добровільна відмова від права користування земельною ділянкою; вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом; припинення діяльності релігійних організацій, державних чи комунальних підприємств, установ та організацій; використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам; використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; систематична несплата земельного податку або орендної плати; набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці.
40.            Отже, право постійного землекористування є безстроковим, на відміну від права оренди, і може бути припинене лише з підстав, передбачених статтею 141 ЗК України, перелік яких є вичерпним. Дії органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямовані на позбавлення суб'єкта права користування земельною ділянкою після державної реєстрації такого права поза межами підстав, визначених у статті 141 ЗК України, є такими, що порушують речове право (право користування земельною ділянкою).
41.            За змістом частини другої статті 95 ЗК України порушені права землекористувачів підлягають відновленню в порядку, установленому законом.
42.            Згідно із частинами другою та третьою статті 152 ЗК України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів. 
43.            З аналізу положень указаних норм законодавства вбачається, що особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права.
44.            Господарський процесуальний кодекс України (далі - ГПК України), у редакції, чинній на час постановлення судами першої та апеляційної інстанцій оскаржуваних рішень, визначає, що юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина друга та третя статті 4 ГПК України).
45.            Згідно з правилами, закріпленими в пункті 6 частини першої статті 20 ГПК України, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
46.            Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позовні вимоги Концерну про визнання незаконним і скасування рішення Міськради про надання позивачу дозволу на підготовку проекту відведення земельних ділянок під будівлями та спорудами для їх обслуговування не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки предметом позову в цьому випадку є не оскарження процедури прийняття спірного рішення суб'єктом владних повноважень, а забезпечення можливості набуття речового права на земельну ділянку в розмірі площі землекористування, яка була закріплена державним актом на право постійного користування землею, тобто захист майнових прав та інтересів позивача.
47.            Таким чином, правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією спірного рішення, підпадають під визначення приватноправових і з урахуванням суб'єктного складу сторін мають вирішуватися судами за правилами ГПК України.
48.            При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції. 
49.            З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів про те, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
50.            Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
51.            На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
52.            За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
53.            Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Ужгородської міської ради задовольнити.
2. Рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07 травня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков
 
Судді:                             Н. О. Антонюк                                                         В. В. Пророк
 
                                      Ю. Л. Власов                                                           Л. І. Рогач
 
                                               М. І. Гриців                                                              О. М. Ситнік
 
                                      Ж. М. Єленіна                                                         О. С. Ткачук
 
О. Р. Кібенко                                                                       В. Ю. Уркевич
 
                                      В. С. Князєв                                                             О. Г. Яновська
 
                                      Л. М. Лобойко