П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
21 серпня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/107/19
Провадження № 11-298заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року (суддя Васильєва І. А.) у справі № 9901/107/19 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), Громадської ради міжнародних експертів (далі - ГРМЕ) про визнання протиправними й скасування рішень та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У лютому 2019 року  ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС та ГРМЕ, у якому просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення загальних зборів членів ГРМЕ, оформлене протоколом від 11 січня 2019 року № 9, щодо скликання спеціального спільного засідання для встановлення відповідності позивачки критеріям, викладеним у частині четвертій статті 8 Закону України від 07 червня 2018 року № 2447-VIII «Про Вищий антикорупційний суд» (далі - Закон № 2447-VIII); 
- визнати протиправним і скасувати рішення спеціального спільного засідання ВККС та ГРМЕ від 23 січня 2019 року про те, що кандидат на посаду судді Вищого антикорупційного суду ОСОБА_1 не відповідає критеріям, визначеним статтею 8 Закону № 2447-VIII, та про визнання кандидата на посаду судді Вищого антикорупційного суду ОСОБА_1  такою, що припинила участь в оголошеному комісією 02 серпня 2018 року конкурсі на посаду судді Вищого антикорупційного суду.
2.   Позов мотивовано тим, що оскаржувані рішення ухвалені: не в межах повноважень та не у спосіб, що визначені законами України; без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення; несвоєчасно.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3.   Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 06 березня 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправними і скасування рішень залишив без руху та надав позивачці десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків, установлених у її мотивувальній частині. Суд постановив не залучати ГРМЕ як відповідача за вказаним позовом (у частині вимог про визнання протиправним і скасування рішення спеціального спільного засідання ВККС та ГРМЕ від 23 січня 2019 року) та розглядати ці вимоги виключно до ВККС, а також відмовив у відкритті провадження у справі в частині пред`явлених до ГРМЕ вимог про визнання протиправним і скасування рішення загальних зборів членів ГРМЕ, оформленого протоколом від 11 січня 2019 року № 9.
4.   Судове рішення мотивовано тим, що: коло суб`єктів владних повноважень, дії, бездіяльність та акти яких можуть бути оскаржені до Верховного Суду як суду першої інстанції, є обмеженим; ГРМЕ, на відміну від ВККС, не входить до кола таких суб`єктів владних повноважень; з огляду на предмет спору та позовні вимоги, які позивачка заявила до ГРМЕ (в частині оскарження рішення від 23 січня 2019 року), а також обставини, якими вона їх обґрунтовує, зазначене в сукупності охоплюється позовними вимогами до ВККС та предметом доказування в цій справі, тому залучати ГРМЕ як окремого відповідача за цим позовом не потрібно; оскільки рішенням, яке порушує права позивачки, є саме рішення Комісії від 23 січня 2019 року, то у відкритті провадження у справі в частині пред`явлених вимог до ГРМЕ про визнання протиправним і скасування протоколу від 11 січня 2019 року слід відмовити.
Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги
5.   Не погодившись із таким судовим рішенням в частині відмови у відкритті провадження в адміністративній справі щодо вимог, пред`явлених до ГРМЕ, про визнання протиправним і скасування рішення загальних зборів її членів, оформленого протоколом від 11 січня 2019 року № 9, а також у частині незалучення ГРМЕ як відповідача за вказаним позовом, ОСОБА_1  подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм процесуального права.
6.   На думку скаржниці, виходячи з обсягу компетенції ГРМЕ та правових наслідків її рішень, вона є суб`єктом владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а її висновки безпосередньо впливають на права та інтереси кандидата на посаду судді Вищого антикорупційного суду, а отже, ГРМЕ може бути відповідачем в адміністративному суді за вимогами про визнання незаконними її рішень, дій або бездіяльності.
7.   ОСОБА_1 також зазначила, що, визнавши неналежність заявленої позивачем позовної вимоги до розгляду за правилами адміністративного судочинства, суддя одноосібно на стадії відкриття провадження у справі надав оцінку аргументованості доводів сторони та відмовив у захисті права, за захистом якого звернулася позивачка, тобто фактично вирішив спір по суті, розглянувши питання, які суд вирішує при ухваленні рішення відповідно до статті 244 КАС України.
8.   На підставі викладеного скаржниця просить скасувати оскаржувану ухвалу у відповідній частині та направити справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі в частині вказаних вимог та залучення ГРМЕ як відповідача.
Позиція інших учасників справи
9.   У відзиві на апеляційну скаргу Комісія зазначила, що заперечує проти задоволення апеляційної скарги позивачки.
10.        На думку ВККС, суд, дослідивши матеріали справи, на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин та ґрунтуючись на засадах верховенства права, правильно встановив обставини справи, відмовивши у відкритті провадження в частині вимог, пред`явлених позивачем до ГРМЕ, ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
11.        На підставі викладеного ВККС просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду - без змін.
Рух апеляційної скарги
12.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 квітня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року в оскаржуваній частині та витребувала з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду матеріали справи № 9901/107/19.
13.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 травня 2019 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, оскільки предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції в частині відмови у відкритті провадження у справі, враховуючи характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін, а також з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
Обставини, установлені матеріалами справи
14.        02 серпня 2018 року ВККС оголошено конкурс на зайняття 39 вакантних посад суддів Вищого антикорупційного суду, з яких до Вищого антикорупційного суду -27 посад суддів, Апеляційної палати Вищого антикорупційного суду - 12 посад суддів.
15.        27 грудня 2018 року Комісією затверджено результати практичного завдання та першого етапу кваліфікаційного оцінювання «Іспит» у межах конкурсів на зайняття вакантних посад суддів Вищого антикорупційного суду, Апеляційної палати Вищого антикорупційного суду, де в загальному рейтингу кандидатів до Вищого антикорупційного суду позивачка посіла 57 місце із загальним балом 139,25, з яких 78,75 - за анонімне письмове тестування та 60,5 - за виконання практичного завдання, та продовжила участь у конкурсі.
16.        Рішенням загальних зборів членів ГРМЕ, оформленим протоколом від 11 січня 2019 року № 9, скликано спеціальне спільне засідання ГРМЕ та ВККС для встановлення відповідності позивачки критеріям, викладеним у частині четвертій статті 8 Закону № 2447-VIII.
17.        Рішенням спеціального спільного засідання ВККС та ГРМЕ від 23 січня 2019 року вирішено, що кандидат на посаду судді Вищого антикорупційного суду  ОСОБА_1 не відповідає критеріям, визначеним статтею 8 Закону № 2447-VIII, та визнано позивачку такою, що припинила участь у оголошеному Комісією 02 серпня 2018 року конкурсі на посаду судді Вищого антикорупційного суду.
18.        Вважаючи вказані рішення протиправними, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
19.        Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
20.        Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначено у статті 266 КАС України. При цьому перелік адміністративних справ, на які поширюються вимоги цієї статті, є вичерпним.
21.        Згідно із частиною першою статті 8 Закону № 2447-VIII конкурс на зайняття посади судді Вищого антикорупційного суду здійснюється в порядку, визначеному Конституцією України та Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), з урахуванням передбачених цією статтею особливостей.
22.        Частиною одинадцятою статті 79 Закону № 1402-VIII визначено, що ВККС проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів вищого спеціалізованого суду на основі рейтингу учасників за результатами кваліфікаційного оцінювання.
23.        На підставі частини четвертої статті 8 Закону № 2447-VIII з метою сприяння ВККС у встановленні для цілей кваліфікаційного оцінювання відповідності кандидатів на посади суддів Вищого антикорупційного суду критеріям доброчесності (моралі, чесності, непідкупності), а саме щодо законності джерел походження майна, відповідності рівня життя кандидата або членів його сім`ї задекларованим доходам, відповідності способу життя кандидата його статусу, наявності знань та практичних навичок для розгляду справ, віднесених до підсудності Вищого антикорупційного суду, утворюється ГРМЕ. Громадська рада доброчесності, що утворена і здійснює діяльність відповідно до Закону № 1402-VIII, на час діяльності ГРМЕ не залучається до встановлення відповідності кандидатів на посади суддів Вищого антикорупційного суду передбаченим законом критеріям для цілей кваліфікаційного оцінювання.
24.        ГРМЕ утворюється строком на шість років Комісією для сприяння їй у підготовці рішень з питань призначення на посади суддів Вищого антикорупційного суду та є її допоміжним органом (частина перша статті 9 Закону № 2447-VIII).
25.        Як убачається з позовної заяви ОСОБА_1 , позивачкою заявлено позовну вимогу про визнання протиправним і скасування рішення загальних зборів членів ГРМЕ, оформленого протоколом від 11 січня 2019 року № 9, щодо скликання спеціального спільного засідання для встановлення відповідності позивачки критеріям, викладеним у частині четвертій статті 8 Закону 2447-VIII. 
26.        Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
27.        Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
28.        У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).
29.        Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
30.        Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
31.        За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
32.        Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
33.        Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
34.        Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
35.        Оскаржуваним рішенням загальних зборів членів ГРМЕ, оформленим протоколом від 11 січня 2019 року № 9, скликано спеціальне спільне засідання ВККС та ГРМЕ для встановлення відповідності позивачки критеріям, викладеним у частині четвертій статті 8 Закону № 2447-VIII.
36.        Згідно із частиною п`ятою статті 8 Закону № 2447-VIII за ініціативою не менше трьох членів ГРМЕ питання відповідності будь-якого кандидата на посаду судді Вищого антикорупційного суду критеріям, зазначеним у частині четвертій цієї статті, розглядається на спеціальному спільному засіданні ВККС та ГРМЕ. Рішення щодо відповідності такого кандидата цим критеріям ухвалюється більшістю від спільного складу ВККС та членів ГРМЕ, за умови, що за нього проголосували не менше половини членів ГРМЕ. У разі неприйняття такого рішення кандидат вважається таким, що припинив участь у конкурсі. Таке спеціальне спільне засідання проводиться не пізніше ніж на тридцятий день з дня оголошення результатів іспиту, що складається кандидатами для встановлення відповідності кандидата на посаду судді критерію професійної компетентності.
37.        Таким чином, вказаною нормою передбачено право ГРМЕ скликати спеціальне спільне засідання ВККСта ГРМЕ для вирішення питання відповідності будь-якого кандидата на посаду судді Вищого антикорупційного суду критеріям, зазначеним у частині четвертій цієї статті.
38.        Проте рішення про невідповідність кандидата на посаду судді Вищого антикорупційного суду  ОСОБА_1 критеріям, визначеним статтею 8 Закону № 2447-VIII, прийнято на спеціальному спільному засіданні ВККС та ГРМЕ від 23 січня 2019 року. 
39.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що оскаржуване рішення загальних зборів членів ГРМЕ, оформлене протоколом від 11 січня 2019 року № 9, яким скликано спеціальне спільне засідання ВККС та ГРМЕ для встановлення відповідності позивачки критеріям, викладеним у частині четвертій статті 8 Закону № 2447-VIII, не порушує прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 , оскільки належним захистом порушеного, на думку позивачки, права є скасування рішення від 23 січня 2019 року, яким припинено її участь у конкурсі.
40.        За таких обставинВелика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження у справі в частині позовної вимоги про визнання протиправним і скасування рішення загальних зборів членів ГРМЕ, оформленого протоколом від 11 січня 2019 року № 9.
41.        Стосовно оскарження ОСОБА_1 ухвали Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року в частині незалучення ГРМЕ як відповідача за позовною вимогою про визнання протиправним і скасування рішення спеціального спільного засідання ВККС та ГРМЕ від 23 січня 2019 року про невідповідність кандидата на посаду судді Вищого антикорупційного суду ОСОБА_1 критеріям, визначеним статтею 8 Закону № 2447-VIII, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
42.        Частиною першою статті 294 КАС України визначено вичерпний перелік ухвал суду першої інстанції, які можуть бути оскаржені окремо від рішення суду.
43.        Цим переліком не передбачено можливість апеляційного оскарження окремо від рішення суду ухвали суду першої інстанції про незалучення особи як відповідача в адміністративній справі.
44.        Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про закриття апеляційного провадження в частині оскарження ОСОБА_1 ухвали Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року в частині незалучення ГРМЕ як відповідача за позовною вимогою про визнання протиправним і скасування рішення спеціального спільного засідання ВККС та ГРМЕ від 23 січня 2019 року про невідповідність кандидата на посаду судді Вищого антикорупційного суду ОСОБА_1 критеріям, визначеним статтею 8 Закону № 2447-VIII.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
45.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
46.        На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
47.        Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі в частині вимоги про визнання протиправним і скасування рішення загальних зборів членів ГРМЕ, оформленого протоколом від 11 січня 2019 року № 9, з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 у вказаній частині задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 294, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Закрити провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 в частині оскарження ухвали Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року про незалучення Громадської ради міжнародних експертів як відповідача за позовною вимогою про визнання протиправним і скасування рішення спеціального спільного засідання Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Громадської ради міжнародних експертів від 23 січня 2019 року про невідповідність кандидата на посаду судді Вищого антикорупційного суду ОСОБА_1 критеріям, визначеним статтею 8 Закону Українивід 07 червня 2018 року № 2447-VIII «Про Вищий антикорупційний суд».
2. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 в частині оскарження ухвали Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі в частині вимоги про визнання протиправним і скасування рішення загальних зборів членів Громадської ради міжнародних експертів, оформленого протоколом від 11 січня 2019 року № 9, залишити без задоволення, а ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року у вказаній частині - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                                       О. Р. Кібенко
                                                Т. О. Анцупова                                                      Л. М. Лобойко
                                                С. В. Бакуліна                                                        Н. П. Лященко
                                                В. В. Британчук                                                         О. Б. Прокопенко
                                                Ю. Л. Власов                                                              Л. І. Рогач
                                                М. І. Гриців                                                             О. М. Ситнік
                                                Д. А. Гудима                                                              О. С. Ткачук
                                                В. І. Данішевська                                                 В. Ю. Уркевич
                                                Ж. М. Єленіна                                                        О. Г. Яновська