ПОСТАНОВА
Іменем України

28 листопада 2019 року 
м. Київ
справа № 816/954/16
адміністративне провадження № К/9901/19056/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Судді-доповідача Саприкіної  І.  В.,
суддів Кравчука В. М., Чиркіна  С.  М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді П`янової Я. В., суддів Чалого І. С., Зеленського  В. В.) від 19 грудня 2016  року у справі за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної служби України з питань праці в Полтавській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
У червні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державної служби України з питань праці в Полтавській області (далі - ТУ Держпраці в Полтавській області, Управління), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ТУ Держпраці в Полтавській області щодо непроведення перевірки за його заявою (скаргою) від 19 квітня 2016 року щодо ненарахування і невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні;
- зобов`язати відповідача провести перевірку за вказаною вище заявою.
Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 зазначив, що звернувся до відповідача із скаргою щодо проведення перевірки наведених в ній фактів та вжиття заходів, спрямованих на відновлення порушених трудових прав, а не з трудовим спором, який має вирішуватися в судовому порядку.
Полтавський окружний адміністративний суд постановою від 13 жовтня 2016 року позов задовольнив. Визнав протиправною бездіяльність ТУ Держпраці в Полтавській області щодо непроведення перевірки за заявою (скаргою) ОСОБА_1 від 19  квітня 2016 року стосовно ненарахування і невиплати йому  вихідної допомоги при звільненні. Зобов`язав Управління провести перевірку за заявою (скаргою) ОСОБА_1 від 19 квітня 2016 року стосовно ненарахування і невиплати йому вихідної допомоги при звільненні.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 19 грудня 2016  року скасував постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року та ухвалив нову, якою відмовив у задоволенні позову.
Не погодившись із вказаним вище судовим рішенням апеляційної інстанції, у січні 2017 року ОСОБА_1 подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2016 року та залишити в силі постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2016  року.
На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що оскаржуване рішення апеляційного суду прийнято з порушенням вимог чинного законодавства України. При цьому, на думку скаржника, судом не в повному обсязі з`ясовано обставини, які мають значення для правильного вирішення адміністративного спору, що призвело до невідповідності висновків суду апеляційної інстанції обставинам справи. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27 лютого 2017  року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.
15  грудня 2017  року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03  жовтня 2017  року №  2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон №  2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС  України) викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп.  4 п.  1 розд.«Перехідні положення» КАС  України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 27  листопада 2019  року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.
Відповідно до ч.  1  ст.  341  КАС України (у редакції Закону №  2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
04 березня 2014  року на підставі рішення 29 сесії районної ради шостого скликання від 04 березня 2014 року № 35 ОСОБА_1 обраний на посаду заступника голови Миргородської районної ради шостого скликання, що підтверджується записом у трудовій книжці позивача.
Розпорядженням голови Миргородської районної ради Яринича Л. М. від 06  листопада 2015 року № 27-р доручено виконавчому апарату Миргородської районної ради забезпечити 09  листопада 2015 року оформлення та видачу трудової книжки ОСОБА_1 , заступнику голови Миргородської районної ради шостого скликання, повноваження якого припинені на підставі ч. 2 ст. 56 Закону України від 21  травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР ).
Цього ж дня, 06 листопада 2015 року ОСОБА_1 було звільнено з посади заступника голови Миргородської районної ради Полтавської області на підставі ч.  2 ст. 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та ч. 2 ст. 56 Закону №  280/97-ВР (у зв`язку із закінченням строку повноважень).
21  квітня 2016 року позивачем подано до ТУ Держпраці України в Полтавській області скарги про порушення Миргородською районною радою Полтавської області трудового законодавства, а саме: 
- від 18 квітня 2016 року (вх. № 16-Ч455/05) про проведення перевірки з питань неправильного формулювання причин звільнення;
- від 18 квітня 2016 року (вх. № 16-Ч456/05) про проведення перевірки з питань ненадання після закінчення повноважень попередньої роботи (посади) чи іншої рівноцінної роботи (посади);
- від 19 квітня 2016 року (вх. № 16-Ч457/05) про проведення перевірки з питань ненарахування і невиплати вихідної допомоги при звільненні;
- від 18 квітня 2016 року (вх. № 16-Ч458/05) про проведення перевірки щодо ненарахування і невиплати середнього заробітку за час затримки виплати вихідної допомоги при звільненні.
За результатами розгляду зазначених скарг ТУ Держпраці України в Полтавській області листом від 12  травня 2016 року № 16-Ч455/05-195 повідомило ОСОБА_1 , що ст. 20 Закону №  280/97-ВР визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Також відповідач зазначив, що згідно з положеннями п. 3 ч. 1 та ч. 2 ст.  232 КЗпП України трудові спори керівних працівників, які обираються, затверджуються або призначаються на посади органами місцевого самоврядування, з питань звільнення, зміни дати і формулювання причини звільнення, переведення на іншу роботу, оплати за час вимушеного прогулу, за винятком спорів працівників, вказаних у ч. 3 ст. 221 і ст.  222 цього Кодексу, підлягають безпосередньому розгляду в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах. Безпосередньо в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах розглядаються також спори про відмову у прийнятті на роботу виборних працівників після закінчення строку повноважень. За таких обставин Управління зазначило, що не є органом, який може проводити перевірку за скаргами, поданими позивачем 21 квітня 2016 року.
Вважаючи, що ТУ Держпраці в Полтавській області допустило протиправну бездіяльність, не розглянувши скаргу від 19  квітня 2016 року про порушення Миргородською районною радою Полтавської області при його звільненні законодавства про працю, ОСОБА_1 звернувся до суду із даним адміністративним позовом.
Судове рішення суду апеляційної інстанції, ухвалене за результатом перегляду постанови Полтавського окружного адміністративного суду м. Києва від 13 жовтня 2016 року, є предметом касаційного перегляду в даній справі.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.
Відмовляючи в задоволенні позову, Харківський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що проведення перевірки наявності (відсутності) порушень Миргородською районною радою трудового законодавства у зв`язку із припиненням повноважень заступника голови районної ради та вжиття відповідних заходів виходить за межі повноважень посадових осіб Управління, оскільки трудові спори, зокрема, за заявами керівних працівників, які обираються органами місцевого самоврядування з питань звільнення, зміни дати і формулювання причини звільнення, переведення на іншу роботу, оплати за час вимушеного прогулу і накладання дисциплінарних стягнень вирішуються в судовому порядку. За таких обставин, апеляційний суд дійшов висновку, що ТУ Держпраці в Полтавській області при розгляді звернення ОСОБА_1 діяло в межах повноважень та у спосіб, передбачений законом.
Колегія суддів з такими висновками суду апеляційної інстанції не погоджується з огляду на зазначене нижче.
Відповідно до ст. 2 Закону України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93-IV, тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.
Статтею 4 Закону № 93-IV визначено, що депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України від 14  січня 1998 року № 14/98-ВР «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».
Згідно з ч. 2 ст. 33 Закону № 93-IV депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.
У разі неможливості надання відповідної роботи (посади) на період працевлаштування за колишнім депутатом місцевої ради зберігається, але не більше шести місяців, середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді у раді, що виплачується з відповідного місцевого бюджету. У разі, якщо колишній депутат місцевої ради має право на пенсійне забезпечення або йому призначена пенсія за віком, по інвалідності, у зв`язку із втратою годувальника, за вислугу років відповідно до закону, за ним не зберігається середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді в раді.
За приписами ч. 1 ст. 10 Закону України від 07 червня 2001 року № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон № 2493-III, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) прийняття на службу в органи місцевого самоврядування, зокрема здійснюється: на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
За змістом ч. 2 ст. 56 Закону № 280/97-ВР заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.
З аналізу зазначених вище законодавчих положень убачається, що посада заступника голови районної ради є посадою, особи на яку обираються органами місцевого самоврядування.
Пунктом 2 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 (далі - Положення № 96), Держпраці у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Згідно з п. 2 Положення № 96 Держпраці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Відповідно до підп. 1 п. 3 зазначеного вище Положення основними завданнями Держпраці є реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Підпунктами 6, 9 п. 4 Положення № 96 визначено, що Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю; здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства про працю, зайнятість населення в частині дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи; використання праці іноземців та осіб без громадянства; наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця; дотримання прав і гарантій стосовно працевлаштування громадян, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню; провадження діяльності з надання послуг з посередництва та працевлаштування.
Процедура проведення Держпраці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці встановлена Порядком проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02 липня 2012 року № 390 (далі - Порядок № 390), відповідно до п. 2, 3 якого право проведення перевірок мають посадові особи Держпраці та її територіальних органів, які відповідно до своїх посадових обов`язків мають повноваження державного інспектора з питань праці (далі - Інспектор).
Інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
Планові перевірки проводяться з періодичністю, яка визначається відповідно до Критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю), наведених у додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2010 року № 1059.
Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом № 877-V, у тому числі за обґрунтованим зверненням фізичної особи про порушення їх законних прав.
Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці на їх проведення. Разом з тим, інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 21  квітня 2016 року позивач звернувся до ТУ Держпраці в Полтавській області зі скаргами щодо порушення Миргородською районною радою Полтавської області законодавства про працю, а саме: щодо неправильного формулювання причин звільнення, ненарахування і невиплати позивачу середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні, ненадання після закінчення повноважень попередньої роботи (посади) чи іншої рівноцінної роботи (посади); ненарахування і невиплати вхідної допомоги при звільненні; вжиття відповідних заходів реагування, спрямованих на відновлення його порушених прав.
Однак, відповідь (лист) від 12  травня 2016 року № 16-Ч455/195, яку Управління направило ОСОБА_1 , не містить обґрунтованих причин, що унеможливлюють проведення відповідачем перевірки Миргородської районної ради Полтавської області щодо дотримання норм законодавства стосовно нарахування позивачу вихідної допомоги при звільненні, про що правильно зазначив суд першої інстанції у своєму рішенні, яке скасовано оскаржуваною постановою апеляційного суду.
При ухваленні оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції зазначив, що проведення перевірки наявності (відсутності) порушень Миргородською районною радою Полтавської області законодавства про працю у зв`язку із припиненням повноважень заступника голови районної ради та вжиття відповідних заходів виходить за межі повноважень посадових осіб Управління.
Колегія суддів вважає такий висновок Харківського апеляційного адміністративного суд помилковим з огляду на таке.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 232 КЗпП України безпосередньо в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах розглядаються трудові спори за заявами, зокрема керівника підприємства, установи, організації (філіалу, представництва, відділення та іншого відокремленого підрозділу), його заступників, головного бухгалтера підприємства, установи, організації, його заступників, а також службових осіб органів доходів і зборів, яким присвоєно спеціальні звання, і службових осіб центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах державного фінансового контролю та контролю за цінами; керівних працівників, які обираються, затверджуються або призначаються на посади державними органами, органами місцевого самоврядування, а також громадськими організаціями та іншими об`єднаннями громадян з питань звільнення, зміни дати і формулювання причини звільнення, переведення на іншу роботу, оплати за час вимушеного прогулу і накладання дисциплінарних стягнень, за винятком спорів працівників, вказаних у ч. 3 ст.  221 і ст. 222 цього Кодексу.
Пунктом 4 ч. 2 ст. 232 КЗпП України визначено, що безпосередньо в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах розглядаються також спори про відмову у прийнятті на роботу, зокрема виборних працівників після закінчення строку повноважень.
Проте, колегія суддів наголошує, що в даному випадку позивач звернувся зі скаргою (заявою) про проведення перевірки, за результатами якої має бути вирішено питання про виявлення та притягнення до відповідальності винних у порушенні прав позивача осіб, вжиття відповідних заходів реагування, а не вирішення трудового спору, який відноситься до компетенції судових органів.
При цьому, відновлення прав здійснюється керівником підприємства, установи, організації або судом, у разі звернення особи до суду, а ТУ Держпраці України в Полтавській області зобов`язано здійснювати нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю суб`єктами господарювання.
Крім того, суд звертає увагу, що звернення позивача до суду за захистом своїх трудових прав не позбавляє його права на звернення до територіальних органів із відповідними скаргами про проведення перевірки дотримання роботодавцем (у даному випадки Миргородської районної ради Полтавської області) вимог законодавства про працю.
З урахуванням зазначеного, колегія суддів погоджується з доводами скаржника, що розгляд Миргородським міськрайонним судом Полтавської області трудового спору щодо дотримання Миргородською районною радою Полтавської області законодавства про працю при звільненні позивача, не може бути обґрунтованою та законною підставою для відмови в розгляді ТУ Держпраці в Полтавській області відповідних скарг.
За таких обставин суд дійшов висновку, що ТУ Держпраці в Полтавській області допустило протиправну бездіяльність, оскільки не провело перевірку за заявою ОСОБА_1 від 19  квітня 2016 року щодо ненарахування і невиплати Миргородською районною радою Полтавської області позивачу вихідної допомоги при звільненні.
Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.
Суд апеляційної інстанції, у свою чергу, невірно застосував норми матеріального права, що призвело до скасування судового рішення, яке відповідає вимогам закону.
Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю (…) і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції (…), якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
За таких обставин, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції залишенню в силі.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС  України, суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2016  року скасувати і залишити в силі постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                          І.  В.  Саприкіна
Судді          
                                                                                                              В. М. Кравчук
                                                                                                              С.  М.  Чиркін