ПОСТАНОВА
Іменем України
16 жовтня 2019 року 
Київ
справа №2040/6740/18
адміністративне провадження №К/9901/14857/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С. Г.,
суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.,
розглянувши у судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного Управління Пенсійного фонду України в Харківській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2019 (головуючий суддя Василенко Я. М., судді: Кузьменко В. В., Шурка О. І.),

В С Т А Н О В И В:

І. Короткий зміст позовних вимог

1.          У серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Головного Управління Пенсійного фонду України в Харківській області (далі - ГУ ПФ, пенсійний орган, відповідач), в якому просив: визнати дії відповідача, які полягають у зменшенні розміру пенсії з надбавками ОСОБА_1 за рахунок виплати лише 50 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01.03.2018 з 01.01.2018, протиправними та такими що порушують права позивача як людини; зобов`язати ГУ ПФ перерахувати та виплачувати ОСОБА_1 пенсію у розмірі з урахуванням 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01.03.2018 з 01.01.2018 та здійснити виплату ОСОБА_1 суму недоплаченої частини основного розміру пенсії з 01.01.2018 однією сумою.

2.          Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що позивач, починаючи з січня 2018 року, набув право на перерахунок пенсії у зв`язку із збільшенням розміру грошового забезпечення військовослужбовців відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» (далі - постанова КМУ №704), однак відповідач, на думку ОСОБА_1 , протиправно виплачує лише 50 відсотків підвищення до пенсії, керуючись, при цьому, положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» (далі - постанова КМУ №103). 

3.          Позивач вважає, що порядок перерахунку пенсій врегульовано безпосередньо постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 №45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17.07.1992 №393» (далі - Порядок №45, постанова КМУ №45), тоді як постанова КМУ №103 врегульовує питання, пов`язані із строками виплати пенсій, і фактично зменшує її розмір, звужує право ОСОБА_1 на соціальне забезпечення, тим самим зумовлюючи втручання у його право на мирне володіння майном.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4.          Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23.10.2018 (головуючий суддя Панченко О. В.) позов задоволено. Визнано дії відповідача протиправними та зобов`язано Головне управління Пенсійного Фонду України в Харківській області перерахувати та виплачувати ОСОБА_1 пенсію у розмірі з урахуванням 100% суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01.03.2018 з 01.01.2018, здійснити виплату ОСОБА_1 суму недоплаченої частини основного розміру пенсії з 01.01.2018 однією сумою.

5.          Висновки суду першої інстанції аргументовані тим, що позивач набув право на підвищення пенсії безпосередньо на підставі статті 63 Закону України від 09.04.1992 №2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон №2262-XII) у зв`язку з прийняттям Кабінетом Міністром України постанови від 30.08.2017 №704, натомість постанова Уряду від 21.02.2018 №103 не врегульовує питань, пов`язаних з процедурою перерахунку пенсії, при цьому, звужує право ОСОБА_1 на соціальний захист та отримання пенсійної виплати у підвищеному розмірі.

6.          Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2019 рішення суду першої інстанції скасоване, а в задоволенні позову відмовлено.

7.          Ухвалюючи таке судове рішення, апеляційний суд виходив з того, що дії відповідача стосовно виплати позивачу пенсії узгоджуються з приписами законодавства, яке діяло станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, при цьому, положення постанови Кабінету Міністру України від 21.02.2018 №103, які передбачали виплату підвищення до пенсії у розмірі 50 відсотків, були чинними, не скасовані і не визнані неконституційними, у зв`язку з чим суд дійшов висновку що Головне управління Пенсійного Фонду України в Харківській області діяло на підставі закону і в межах своїх повноважень, а тому прав позивача не порушило.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

8.          Не погоджуючись з вказаною постановою апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

9.          У касаційній скарзі позивач, повторюючи доводи позовної заяви, наполягає на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, яке, на його думку, скасоване помилково за відсутності на те правових підстав.

10.          У відзиві на касаційну скаргу відповідач проти доводів та вимог останньої заперечує та просить залишити її без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2019 - без змін.

11.          Відповідач наводить аргументи стосовно того, що здійснюючи виплату позивачу перерахованої пенсії в порядку, визначеному постановою КМУ №103, діяв правомірно, оскільки зазначений нормативно - правовий акт Уряду, у період спірних правовідносин, був чинний, не визнаний неконституційним і не скасований, а тому, згідно з статтею 117 Конституції України, є обов`язковий до виконання.

12.          Пенсійний орган звертає увагу й на те, що пенсія позивача після її перерахунку збільшилася і у 2018 році виплачувалась у підвищеному розмірі, а відтак право ОСОБА_1 на соціальний захист не було звужено.

13.          Позивач надіслав до Верховного Суду відповідь на відзив, у якому наполягав на помилковості висловленої відповідачем позиції, посилаючись на те, що пункти 1, 2 постанови КМУ №103 визнані протиправними та нечинними в судовому порядку відповідно до рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 (справа №826/3858/18), яке набрало законної сили.

14.           ОСОБА_1 зауважив, що суди у справі №826/3858/18, визнаючи окремі положення постанови КМУ №103 протиправними і нечинними, зазначав про їх невідповідність актам законодавства вищої юридичної сили - Закону №2262-XII, а тому, на переконання скаржника, ГУ ПФ, здійснюючи виплату пенсії позивачу, повинен був керуватись саме приписами наведеного вище Закону і Порядку №45, затвердженого на його виконання.

15.          Наголошував скаржник і на тому, що відповідач, обґрунтовуючи необхідність поетапної виплати підвищення пенсії, посилався на неможливість повного фінансового забезпечення таких видатків та потребу пропорційного перерозподілу коштів Державного бюджету України з метою збереження балансу інтересів усього суспільства, однак такий підхід суперечить положенням статті 2 Закону України від 20.12.1991 №2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон №2011-XII).

16.          Під час касаційного розгляду справи, зокрема у судовому засіданні, сторони надали пояснення і додаткові пояснення у яких наполягали на раніше висловлених позиціях і підтримали свої вимоги, викладені у касаційній скарзі та відзиві на неї відповідно.

ІV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

17.          Касаційна скарга зареєстрована в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у травні 2019 року.

18.          Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду справи у складі головуючого судді (судді - доповідача) Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.

19.          Ухвалою Верховного Суду від 03.06.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

20.          Після проведення усіх необхідних підготовчих дій справа призначена до касаційного розгляду в порядку письмового провадження на 16.08.2019, про що Верховним Судом постановлено відповідну ухвалу.

21.          В подальшому, на підставі приписів частини другої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), справу призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні на 18.09.2019 о 14:00 годині (ухвала Верховного Суду від 20.08.2019).

22.          Також, ухвалою Верховного Суду від 09.09.2019 задоволено клопотання позивача про участь у режимі відеоконференції та доручено її проведення Ленінському районному суду міста Харкова.

23.          У судовому засіданні 18.09.2019 оголошено перерву у розгляді справи до 14:00 години 16.10.2019.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

24.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач проходив військову службу у Збройних Силах України на посаді доцента кафедри тактики Харківського вищого танкового командного училища та був звільнений в запас 25.11.1998.

25.           ОСОБА_1 перебуває на пенсійному обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Харківській області та отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону №2262-ХІІ.

26.          Відповідачем, відповідно до частини четвертої статті 63 Закону №2262-ХІІ та постанови КМУ №103 проведено перерахунок пенсії позивача з 01.01.2018.

27.          Розмір перерахованої позивачу пенсії з 01.01.2018 становить 9838,50 гривень, що підтверджується розрахунком від 20.04.2018. 

28.          Однак, позивач фактично отримував пенсію в розмірі 6836,23 гривень з розрахунку за місяць.

VI. Позиція Верховного Суду

29.          Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30.          Частиною четвертою статті 63 Закону №2262-XII встановлено, що усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.

31.          Статтею 51 цього ж Закону унормовано питання строків перерахунку призначених пенсій, згідно з частиною другою якої, перерахунок пенсій, призначених особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей, провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців.

32.          Постановою КМУ №704, яка набрала чинності 01.03.2018, збільшено розмір грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу.

33.          В свою чергу, пунктами 1, 2 постанови КМУ №103 (чинна з 24.02.2018) постановлено перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом №2262-XII до 01.03.2018 (крім пенсій, призначених згідно із Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 01.03.2018 відповідно до постанови КМУ №704 (Офіційний вісник України, 2017 р., № 77, ст. 2374).

34.          Виплату перерахованих відповідно до пункту 1 цієї постанови підвищених пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) проводити з 01.01.2018 у таких розмірах: з 1 січня 2018 р. - 50 відсотків; з 1 січня 2019 р. по 31 грудня 2019 р. - 75 відсотків; з 1 січня 2020 р. - 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 1 березня 2018 року.

35.          На підставі вказаних положень законодавства позивачу проведено перерахунок пенсії, при цьому, ОСОБА_1 не оскаржує дії пенсійного органу щодо такого перерахунку і погоджується з визначеним ГУ ПФ розміром пенсійної виплати.

36.          Спірним у цій справі є питання виплати позивачу суми підвищення пенсії після її перерахунку у розмірі 50 відсотків згідно з положеннями пункту 2 постанови КМУ №103.

37.          З цього приводу колегія суддів зазначає таке.

38.          Статтею 6 Конституції України передбачено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

39.          Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який забезпечує, зокрема, державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України (частина перша статті 113, пункт 1 статті 116 Основного Закону України).

40.          Своєю чергою, за правилами частини першої статті 117 Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

41.          Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон №794-VII).

42.          За змістом статей 49, 52 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

43.          Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

44.          Зупинення дії акта Кабінету Міністрів України Президентом України на підставі пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України має наслідком зупинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання зупиненого акта Кабінету Міністрів України, здійснення повноважень, визначених цим актом.

45.          Винесення Конституційним Судом України ухвали про відмову у відкритті провадження у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України акта Кабінету Міністрів України, ухвали про припинення конституційного провадження у справі або визнання акта Кабінету Міністрів України таким, що відповідає Конституції України, відновлює дію цього акта.

46.          Акт Кабінету Міністрів України може бути оскаржений до суду в порядку та у випадках, установлених законом.

47.          Постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.

48.          Організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України визначає Закон України від 17.03.2011 №3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон №3166-VI).

49.          У розумінні частини першої статті 1 Закону №3166-VI систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

50.          Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України. Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України (частини перша, третя статті 3 Закону №3166-VI).

51.          У частинах першій, третій статті 21 Закону №3166-VI вказано, що територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України. 

52.          Територіальні органи центрального органу виконавчої влади діють на підставі положень, що затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади. 

53.          Типове положення про територіальні органи центрального органу виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів України.

54.          Постановою Кабінету Міністрів України від 23.07.2014 №280 затверджено Положення про Пенсійний фонд України (далі - Положення №280), відповідно до пунктів 1, 2 якого Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, що реалізує державну політику з питань пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню. Пенсійний фонд України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

55.          Пунктом 7 Положення №280 передбачено, що Пенсійний фонд України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

56.          Постановою правління Пенсійного фонду України від 22.12.2014 №28-2, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 15.01.2015 за №40/26485, затверджено Положення про головні управління Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Положення №28-2), пунктом 2 якого встановлено, що головне управління Фонду у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами, а також постановами правління Фонду, у тому числі цим Положенням, та наказами Фонду.

57.          Аналіз наведених вище приписів законодавства дає підстави для висновку, що відповідач, як територіальний орган центрального органу виконавчої влади, у своїй діяльності повинен керуватись, зокрема, обов`язковими до виконання постановами Кабінету Міністрів України, який за своїм конституційним статусом є вищим органом у системі органів виконавчої влади, при цьому ГУ ПФ не наділене правом діяти на власний розсуд всупереч вимог підзаконних нормативно - правових актів, відступати від положень останніх, якщо такі є чинними, їх дія не зупинена, в порядку, передбаченому Конституцією і законами України, або вони не визнані неконституційними, протиправними, нечинними чи не скасовані у судовому порядку.

58.          Колегія суддів звертає увагу на вимоги частини другої статті 265 КАС України, яка визначає, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

59.          Пункти 1, 2 постанови КМУ №103, які застосовані відповідачем при виплаті пенсії ОСОБА_1 , були визнані протиправними і нечинними у судовому порядку рішенням суду у справі №826/3858/18, яке набрало законної сили 05.03.2019, а відтак, ураховуючи наведені вище положення процесуального закону, починаючи саме з цієї дати вказаний нормативно - правовий акт Кабінету Міністрів України, у відповідній частині, втратив чинність і не підлягав застосуванню.

60.          У даному ж випадку, як станом на час виникнення спірних правовідносин, так і прийняття рішення у цій справі судом першої інстанції, пункти 1, 2 постанови №103 були чинними, а відтак підлягали застосуванню ГУ ПФ, у зв`язку з чим колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду про правомірність дій відповідача та, як наслідок, відсутність підстав для задоволення позову.

61.          Касаційна ж скарга не містить належних та обґрунтованих доводів і міркувань, які б давали підстави для спростовування наведених висновків суду.

62.          При цьому, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

63.          Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

64.          Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

65.          За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

66.          Керуючись статтями 340, 343, 349, 350, 355, 356  КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

67.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2019 - без змін.

68.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,
А. І. Рибачук,
Л. В. Тацій,
Судді Верховного Суду