ПОСТАНОВА
Іменем України

27 листопада 2019 року 
Київ
справа №127/28475/15-а
адміністративне провадження №К/9901/10692/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -           Данилевич Н.А.,
суддів -                                                         Бевзенка В. М., 
                                                                 Шевцової Н.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Виконавчого комітету Вінницької міської ради
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2016 року (головуючий суддя - Драчук Т.О., судді - Полотнянко Ю.П., Загороднюк А.Г.)
у справі № 127/28475/15-а
за позовом  ОСОБА_1 
до Виконавчого комітету Вінницької міської ради, 
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог
В грудні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Вінницького міського суду Вінницької області з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Вінницької міської ради (далі - відповідач, скаржник), в якому просив:
- визнати дії Виконавчого комітету Вінницької міської ради в наданні йому недостовірної та неповної відповіді на його запит про доступ до публічної інформації від 03 листопада 2015 року протиправними;
- зобов`язати відповідача надати достовірну та повну інформацію на його запит від 03 листопада 2015 року.
- зобов`язати відповідача подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення по даній справі.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Постановою Вінницького міського суду Вінницької області від 22 березня 2016 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Вінницької міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - відмовлено повністю.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що згаданий інформаційний запит позивача стосувався саме вільних земельних ділянок відповідної категорії, а не вільних земель відповідної категорії, що є різними за правовим змістом та правовою суттю поняттями, при цьому поняття земельної ділянки, в розумінні ч. 1 ст. 79 ЗК України, передбачає наявність інформації, зокрема, про встановлену межу та місце розташування такої земельної ділянки, інформація про що, станом на день надання відповідачем відповіді на відповідний запит позивача, у відповідача була відсутня, оскільки заходи по інвентаризації та розробці відповідної проектної документації із землеустрою щодо частини приєднаних земель згідно Постанови Верховної Ради України № 401-VІІІ від 13.05.2015 станом на надання відповіді на запит - не здійснювались та, навіть, не проводилось обстеження приєднаних земель, які були приєднанні лише документально без послідуючого прийняття відповідного рішення Вінницькою міською радою про визначення основного цільового призначення приєднаних земель згідно категорій земель, передбачених нормою ст. 19 ЗК України, що також унеможливлює надання відповідних графічних матеріалів, як того просив позивач у своєму запиті, при цьому, як було встановлено в судовому засіданні, відповідна інформація щодо вільних земельних ділянок також відсутня і в Управлінні Держгеокадастру у м. Вінниці, в силу чого, суд вважає, що при наданні відповіді на згаданий інформаційний запит позивача - відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством України, а тому в позові слід відмовити повністю.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково.
Постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 22 березня 2016 року скасовано.
Винесено нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано дії Виконавчого комітету Вінницької міської ради в наданні ОСОБА_1 недостовірної та неповної відповіді на його запит про допуск до публічної інформації від 03 листопада 2015 року протиправними.
Зобов`язано Виконавчий комітет Вінницької міської ради надати достовірну та повну інформацію про наявність вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності по місту Вінниця з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам у відповідності до вимог ст. 121 Земельного кодексу України.
В решті позовних вимог відмовлено.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької міської ради 303,16 грн.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що виконавчий комітет Вінницької міської ради є розпорядником запитуваної інформації та відсутні підстави, передбачені ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", для відмови у задоволенні запиту про надання інформації. Отже, вимоги щодо зобов`язання відповідача надати достовірну та повну інформацію про наявність вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності по місту Вінниця з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам у відповідності до вимог ст. 121 Земельного кодексу України є обґрунтованими. Суд звернув увагу на те, що позивач в своєму запиті просить надати інформацію про землі запасу та резервного фонду, при цьому згідно відповіді № Д-01-12150/01-00-10 від 09.12.2015 року землі запасу та землі резервного фонду на території м. Вінниці відсутні. Таким чином, вимога щодо зобов`язання надати інформацію щодо земель запасу та резервного фонду задоволенню не підлягає. Крім цього, не підлягає задоволенню вимога щодо надання належним чином завірених графічних матеріалів (в тому числі викопіювання з публічної кадастрової карти та будь-які інші картографічні матеріали) вільних земель із вказаним цільовим призначенням, які необхідні для дотримання порядку отримання земельної ділянки у власність громадянам у відповідності до норм ст. 118, 122 Земельного кодексу України, оскільки позивачем чітко не сформовано вимоги щодо предмету запитуваної інформації, що унеможливлює її обробку. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
29 червня 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Виконавчого комітету Вінницької міської ради на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2016 року, в якій відповідач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначене рішення суду і залишити в силі постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 22 березня 2016 року .
В обґрунтування поданої касаційної скарги Виконавчий комітет Вінницької міської ради вказує на те, що він, як розпорядник інформації не може надати неіснуючу, нестворену інформацію, оскільки інформація, про яку запитував позивач не створена та не задокументована. Також скаржник покликається на те, що судом апеляційної інстанції було скасоване законне та обґрунтоване рішення суду першої інстанції лише з формальних міркувань з врахуванням тієї обставини, що розпорядник інформації теоретично може володіти запитуваною інформацією.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 02 липня 2016 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
Позивачем відзиву чи заперечення на зазначену касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.  
Ухвалою Верховного Суду від 26 листопада 2019 року зазначені касаційну скаргу призначено до касаційного розгляду в попередньому судовому засіданні.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

03.12.2015 позивач звернувся до Виконавчого комітету Вінницької міської ради про надання у відповідності до Закону України «Про доступ до публічної інформації», Указу Президента України за № 547/2011 від 05.05.2011 «Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації», надати інформацію про наявність вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності по м. Вінниця з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); надати належним чином завірені графічні матеріали (викопіювання з публічної кадастрової карти, та будь-які інші картографічні матеріали) вільних земель із вказаним цільовим призначенням, в тому числі із земель запасу, резервного фонду, які необхідно для дотримання порядку отримання земельної ділянки у власність громадянами у відповідності до норм ст. ст. 118, 122 Земельного кодексу України.

Згідно відповіді Виконавчого комітету Вінницької міської ради № Д-01-121507/01-00-10 від 11.12.2015 зазначено, що на території м. Вінниці відсутні землі запасу та резервного фонду у межах міста, які в свій час були сформовані лише тільки на територіях сільських та селищних рад під час розпаювання сільськогосподарських підприємств, перелік вільних земельних ділянок для зазначених потреб відсутній. Також зазначено, що для включення до списку бажаючих отримати земельну ділянку, необхідно подати відповідний пакет документів до Виконавчого комітету Вінницької міської ради. Крім того, повідомлено, що 30.10.2015 міською радою прийнято рішення за № 2331 «Про розробку Детальних планів територій, які, відповідно до Постанови Верховної Ради України № 401-VІІІ від 13.05.2015 «Про зміну і встановлення меж міста Вінниці і вінницького району Вінницької області» включені в межі міста. На даний час Вінницькою міською радою прийнято рішення про розробку детальних планів частини приєднаних територій (бувші території Луко-Мелешківської та Вінницько-Хутірської сільських рад). Інформація щодо кількості вільних земельних ділянок та місця їх розташування, буде сформована після завершення розроблення даної документації, проведення громадських слухань з даного приводу, які відбудуться з врахуванням вимог постанови КМУ від 25.05.2011 № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» та затвердження зазначеної містобудівної документації у встановленому законом порядку.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) 

Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначається Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).
Частина 1 ст. 1 Закону № 2939-VI: публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. 
Пункт 5 частини 1 ст. 24 Закону № 2939-VI: Відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень: надання або оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації.
Відповідно до ч. 5. ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно- територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову.
До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної,   міської   ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
За приписами ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад, організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою, здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Суд касаційної інстанції (далі - Суд) наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Аналізуючи норми Закону № 2939-VI, Суд дійшов висновку, що визначальною ознакою для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилася у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачем запитувалася інформація стосовно наявності вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності по м. Вінниця з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); позивач також просив надати належним чином завірені графічні матеріали (викопіювання з публічної кадастрової карти, та будь-які інші картографічні матеріали) вільних земель із вказаним цільовим призначенням, в тому числі із земель запасу, резервного фонду, які необхідно для дотримання порядку отримання земельної ділянки у власність громадянами у відповідності до норм ст. ст. 118, 122 Земельного кодексу України.
Відповідачем надано відповідь, що на території м. Вінниці відсутні землі запасу та резервного фонду у межах міста, які в свій час були сформовані лише тільки на територіях сільських та селищних рад під час розпаювання сільськогосподарських підприємств, перелік вільних земельних ділянок для зазначених потреб відсутній. Також зазначено, що для включення до списку бажаючих отримати земельну ділянку, необхідно подати відповідний пакет документів до Виконавчого комітету Вінницької міської ради. Крім того, повідомлено, що 30.10.2015 міською радою прийнято рішення за № 2331 «Про розробку Детальних планів територій, які, відповідно до Постанови Верховної Ради України № 401-VІІІ від 13.05.2015 «Про зміну і встановлення меж міста Вінниці і вінницького району Вінницької області» включені в межі міста. На даний час Вінницькою міською радою прийнято рішення про розробку детальних планів частини приєднаних територій (бувші території Луко-Мелешківської та Вінницько-Хутірської сільських рад). Інформація щодо кількості вільних земельних ділянок та місця їх розташування, буде сформована після завершення розроблення даної документації, проведення громадських слухань з даного приводу, які відбудуться з врахуванням вимог постанови КМУ від 25.05.2011 № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» та затвердження зазначеної містобудівної документації у встановленому законом порядку.
Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що зважаючи на приписи ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування", передусім саме відповідач згідно з його компетенцією зобов`язаний володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Більше того, виконком Вінницької міської ради також залишається розпорядниками цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у його фактичному володінні.
Доводи скаржника, що запит позивача стосувався інформації, яка буде створена у майбутньому спростовується текстом самого запиту, зі змісту якого вбачається, що позивачем запитується наявність вільних земельних ділянок, саме на дату подання запиту, а не кількості вільних земельних ділянок яка з`явиться протягом певного періоду у майбутньому часі.
Більше того, Суд наголошує, що позивачем оскаржується також і недостовірність та неповнота інформації, наданої у відповіді, оскільки відповідь скаржника щодо відсутності земель запасу та резервного фонду у межах міста, які в свій час були сформовані лише тільки на територіях сільських та селищних рад під час розпаювання сільськогосподарських підприємств не вказує на те, що дана відповідь на запит позивача щодо інформації про наявність вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності по м. Вінниця з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) не може вважатися такою, яка відповідає критеріям «повноти» та «достовірності».
Судовою практикою Європейського суду з прав людини підтверджується гарантованість доступу особи до публічної інформації. Так, у рішенні у справі «Співдружніть матерів Південної Чехії проти Чеської Реcпубліки» (Sdruћenн Jihoиeskй Matky c. la Rйpublique tchиque), заява № 19101/03 від 10 липня 2006 року) організація-заявник звернулась із запитом про ознайомлення з адміністративними документами, які були в розпорядженні органів влади і доступ до яких можна було отримати за умов, передбачених національним законодавством. За цих обставин Європейський суд визнав, що відмова у відповіді на зазначений запит є втручанням у право заявника на отримання інформації, яке гарантується статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Таким чином, враховуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції вважає зазначені в касаційній скарзі доводи Виконавчого комітету Вінницької міської ради безпідставними та правомірно спростованими судом апеляційної інстанції, а висновки суду - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Вінницької міської ради - залишити без задоволення.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач                                                                      Н.А. Данилевич          
Судді                                                                                           В. М. Бевзенко 
                                                                                          Н. В. Шевцова