Постанова
Іменем України
 
25 вересня 2019 року
м. Київ
 
справа № 381/3402/16
 
провадження № 61-24018св18  
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Журавель В. І. (суддя-доповідач), 
суддів: Антоненко Н. О., Дундар І. О., Краснощокова Є. В., Русинчука М. М., 
 
учасники справи:
позивачі: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
відповідач - Фастівська міська рада Київської області, 
треті особи: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 ,
 
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу  ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на рішення Фастівського міськрайонного суду Київської області від 24 жовтня 2016 року у складі судді Осаулової Н. А. та ухвалу апеляційного суду Київської області від 17 січня 2017 року у складі колегії суддів: Гуля В. В., Приходька К. П., Таргоній Д. О.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2016 року ОСОБА_1 і ОСОБА_2 звернулися до суду із позовом про визнання недійсним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, посилаючись на те, що житловий будинок АДРЕСА_1 зареєстрований на праві приватної спільної часткової власності за ОСОБА_5 (1/4), ОСОБА_1 (1/10), ОСОБА_2 (1/5), ОСОБА_4 (1/12), ОСОБА_3 (1/12), ОСОБА_6 (11/60).
Будинок знаходиться на земельній ділянці, площею 0,1100 га.
Рішенням Фастівської міської ради Київської області від 28 листопада 2013 року ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд та проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства в межах земель Фастівської міської ради за адресою: АДРЕСА_2 та складається із 0, 0100 га для обслуговування житлового будинку та 0, 0010 га для ведення особистого селянського господарства.
Рішенням Фастівської міської ради Київської області від 03 липня 2014 року «Про внесення змін до п. 30 додатку до рішення Фастівської міської ради № 4/19-LIV-VI від 18.04.2014 року «Про надання дозволу громадянам міста на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд та проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства в межах земель Фастівської міської ради» викладено в наступній редакції : «Дати гр.. ОСОБА_3 та гр.. ОСОБА_4 дозвіл на розробку проекту землеустрою для ведення особистого селянського господарства площею 0, 0170 га в АДРЕСА_2 за рахунок земель комунальної власності, категорія земель - землі сільськогосподарського призначення» третім особам надано право на отримання землі під ОСГ.
Звертаючись до суду із цим позовом, позивачі вважають, що оскаржене рішення Фастівської міської ради було прийняте з порушенням закону та їхніх прав як осіб, які володіють та користуються належною їм земельною ділянкою.
 
Короткий зміст рішення та ухвали судів попередніх інстанцій
Рішенням Фастівського міськрайонного суду Київської області від 24 жовтня 2016 року, залишеним без змін ухвалою апеляційного суду Київської області від 17 січня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із того, що позивачі неправильно обрали спосіб захисту порушених прав.
Короткий зміст касаційної скарги
ОСОБА_1 та  ОСОБА_2 подали касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права і неправильне застосування норм процесуального права, просять скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове про задоволення позову.
Касаційна скарга мотивована тим, що судами помилково не застосовано норми статей 87 і 88 ЗК України. Суди також не звернули увагу на те, що оскарженим рішенням надано ОСОБА_4 і  ОСОБА_3 дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлених меж на земельну ділянку площею 0, 0170 га, яка накладається на земельну ділянку, надануОСОБА_2 
 
Рух справи у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 10 лютого 2017 року відкрито провадження у вказаній справі.
 
Статтею 388 ЦПК України, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - ЦПК України), визначено, що судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
 
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII «Перехідні положення» ЦПК України, у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2019 року справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи у складі колегії із п`яти суддів.
Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу
 
У березні 2017 року  ОСОБА_3 подала відзив на касаційну скаргу, вказуючи на те, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про те, що судами допущено неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, яке призвело до неправильного вирішення справи. 
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
 
Житловий будинок АДРЕСА_3 належить на праві приватної спільної часткової власності 6 особам: ОСОБА_5 - 1/4 частина, ОСОБА_1 - 1/10 частина,                   ОСОБА_2 - 1/5 частина, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 - по 1/12 частин кожному, ОСОБА_6 - 11/60 частина.
 
Рішенням Фастівської міської ради №1/33-ХІІ-V від 21 грудня 2006 року ОСОБА_2 надана земельна ділянка площею 0,0117 га, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_2 , для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд. 
 
15 травня 2007 року ОСОБА_2 отримав Державний акт на право власності на указану вище земельну ділянку (серія ЯЕ №094573).
 
Рішенням Фастівської міської ради Київської області від 28 листопада 2013 року № 26/32-XL-VI-VI ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж на земельній ділянці для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд, індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, ведення індивідуального садівництва та проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства та індивідуального садівництва орієнтовною площею земельних ділянок згідно додатку в межах земель Фастівської міської ради, на земельну ділянку, що розташована по АДРЕСА_2 та складається із 0,0100 га для обслуговування житлового будинку та 0,0010 га для ведення особистого селянського господарства.
 
У квітні 2014 року ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до в.о. Фастівського міського голови із заявою про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки площею 0,0167 га.
 
Рішенням Фастівської міської ради від 18 квітня 2014 року № 4/19-LII-VI надано ОСОБА_3 та ОСОБА_4 дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж на земельній ділянці за адресою розташовано по АДРЕСА_2 та складається із 0,0167 га для обслуговування житлового будинку та 0,0017 га для ведення особистого селянського господарства. 
 
11 червня 2014 року ОСОБА_3 звернулася із письмовою заявою до Фастівського міського голови про внесення змін до рішення № 4/19-LII-VI від 18 квітня 2014 року, в якому просила вказати площу для ОСГ 0,0170 га. 
 
Рішенням Фастівської міської ради від 03 липня 2014 року Фастівської міської ради № 21/24-LIV-VI внесено зміни до п. 30 додатку до рішення Фастівської міської ради №4/19-LII-VI від 18 квітня 2014 року «Про надання дозволу громадянам на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо складання державного акту на право власності на земельні ділянки в межах земель Фастівської міської ради» та викладено його в наступній редакції: «Дати гр. ОСОБА_3 та гр. ОСОБА_4 на розробку проекту землеустрою для ведення особистого селянського господарства площею 0,0170 га в АДРЕСА_2 за рахунок земель комунальної власності (категорія земель - землі сільськогосподарського призначення).
 
Рішення про затвердження технічної документації та передачу спільної земельної ділянки у власність не приймалися. 
 
Мотивувальна частина
 
Позиція Верховного Суду
 
Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
 
Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Згідно зі статтею 213 ЦПК України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) рішення суду повинно бути законним і обґрунтованим.
 
Законним є рішення, яким суд, виконавши всі вимоги цивільного судочинства, вирішив справу згідно із законом.
 
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на основі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
 
Таким вимогам оскаржені рішення судів попередніх інстанцій не відповідають.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосування норми права
 
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
 
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у чинній редакції), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
 
Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
 
Частиною першою статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
 
Положеннями статті 123 ЗК України визначено, що передача земельних ділянок відбувається шляхом прийняття рішення на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
 
Згідно з частиною шостою статті 186 ЗК України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
 
Тобто рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
 
Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
 
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
 
Набуття особами права власності або користування на земельну ділянку відбувається поетапно - починаючи з отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, який оформлюється відповідним рішенням органу місцевого самоврядування або органу державної влади, погодження та затвердження такого проекту землеустрою та завершується рішенням про передачу земельної ділянки у власність або користування.
 
Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак, отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом.
 
ОСОБА_1 і ОСОБА_2 звернулися до суду із позовом про визнання недійсним та скасування рішення міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. 
 
Правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.
 
При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах.
 
Тому спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і оскарження дій суб`єкта владних повноважень щодо надання чи відмови у наданні такого дозволу є публічно-правовим.
 
Такі висновки щодо застосування вказаних норм права відповідають правовій позиції, викладеній у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року справа № 753/380/624/16-ц (провадження № 14-301цс18).
 
Враховуючи вищевикладене, суд першої та апеляційної інстанції помилково прийняли до розгляду позов    ОСОБА_1 і ОСОБА_2 та вирішили його в порядку цивільного судочинства, оскільки спір є публічно-правовим і підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, що є підставою для скасування указаних судових рішень із закриттям провадження у справі.
 
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
У частинах першій і другій статті 414 ЦПК України передбачено, що судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 і 257 цього Кодексу.
 
Порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтями                       19-22 ЦПК України, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.
 
З огляду на вказане колегія суддів вважає за необхідне закрити провадження у справі, оскільки цей спір не підлягає розгляду в судах у порядку цивільного судочинства. При цьому заявнику слід роз`яснити його право на судовий захист у порядку адміністративного судочинства.
 
Керуючись статтями 255, 400, 409, 414, 416, 418, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2  задовольнити частково.
 
Рішення Фастівського міськрайонного суду Київської області від 24 жовтня 2016 року та ухвалу апеляційного суду Київської області від 17 січня 2017 року скасувати.
 
Провадження у справі за позовом  ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Фастівської міської ради Київської області, треті особи: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , про визнання недійсним та скасування рішення суб`єкта владних повноваженьзакрити.
 
Роз`яснити ОСОБА_1 та   ОСОБА_2 про те, що справа підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий | В. І. Журавель
Судді: | Н. О. Антоненко
| І. О. Дундар
| Є. В. Краснощоков
| М. М. Русинчук