Постанова
Іменем України
 
25 вересня 2019 року
м. Київ
 
справа № 159/4851/15-ц
провадження № 61-16890св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Стрільчука В. А.,
суддів: Жданової В. С., Карпенко С. О., Кузнєцова В. О. (суддя-доповідач), Тітова М. Ю.,
 
учасники справи
позивачі: Об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу,
відповідачі: Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , 
треті особи: Тойкутська сільська рада Ковельського району Волинської області, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, ОСОБА_3 , Виробничо-комерційне приватне підприємство «Агропромтехцентр»,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на рішення Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 жовтня 2017 року у складі судді Бойчука П. Ю. та постанову Апеляційного суду Волинської області від 07 лютого 2018 року у складі колегії суддів: Карпук А. К., Бовчалюк З. А., Здрилюк О. І.,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2015 року Об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулись до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, ОСОБА_1 ,        ОСОБА_2 , треті особи: Тойкутська сільська рада Ковельського району Волинської області, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, ОСОБА_3 , Виробничо-комерційне приватне підприємство «Агропромтехцентр», про визнання недійсними наказів, свідоцтв про право власності на землю, договору купівлі-продажу земельної ділянки.
Позовна заява мотивована тим, що відповідно до пунктів «А», «Б», «Г» статті 2А Статуту Об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, благочинна організація утворена з метою просвітництва та запобігання дискримінації осіб єврейської національності через віросповідання та національність.
Статтею 6 Закону України «Про національні меншини в Україні» передбачено, що держава гарантує всім національним меншинам права на національно-культурну автономію: користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови через національні культурні товариства, розвиток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації, створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству. Пам`ятки історії і культури національних меншин на території України охороняються законом.
Окрім цього, права громадських організацій на участь в охороні культурної спадщини гарантовані статтею 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Позивачі зазначали, що, реалізовуючи статутні цілі, в межах визначених законодавством України та міжнародними угодами, протягом кількох років Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу замовляло роботи з документальних досліджень археологічної спадщини - давніх поховань єврейського кладовища в селі Тойкут Ковельського району Волинської області як нововиявленої пам`ятки історії місцевого значення та її державної реєстрації. В ході проведення досліджень наявність давніх поховань знайшла своє підтвердження, у зв`язку з чим позивачі звертались до компетентних органів про вжиття заходів з метою збереження об`єкта культурної спадщини. Територіальні органи Держземагентства та Ковельська районна державна адміністрація Волинської області повідомляли про необхідність проведення археологічних досліджень для встановлення чітких меж місць поховань і їх охоронних зон та про те, що питання використання цієї території знаходиться на постійному контролі, наголосивши при цьому на необхідності дотримання статті 28 Закону України «Про поховання та похоронну справу», а саме на неможливості відчуження будь-яких речових прав на землі, на яких розташовані місця поховань.
Представництву Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу надано дозвіл на збір матеріалів для упорядкування території давнього єврейського кладовища в селі Тойкут.
На території кладовища у 1987 році була збудована капличка, а у 2005 році встановлений пам`ятний знак євреям, загиблим у часи Голокосту , на підставі рішення сесії Тойкутської сільської ради 2003 року про встановлення пам`ятного знака на місці масового захоронення євреїв, розстріляних фашистами в 1942 році. 
Зважаючи на те, що в національних культурних традиціях єврейського народу велике значення надається місцям поховань, кладовищам, а померлим - велика пошана, використання земель, на яких розташовані давні поховання, впливає на права та охоронювані законом інтереси позивачів, у тому числі й на реалізацію статутних цілей, зокрема проведення діяльності, спрямованої на захист релігійних, наукових та просвітницьких цінностей національної меншини.
Отже, як зазначали позивачі, вони зацікавлені у тому, щоб місце масових поховань - давнє кладовище на спірній земельній ділянці було віднесено до переліку об`єктів археологічної спадщини, а земельна ділянка залишалась у державній власності з цільовим призначенням - «землі історико-культурного призначення», оскільки лише таким чином буде забезпечено право національної меншини на збереження національних культурних традицій єврейського народу, вшанування пам`яті загиблих, а також забезпечення прав громадських організацій на участь в охороні культурної спадщини. Такі висновки узгоджуються також із нормами міжнародного права, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», умовами Міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини» від 04 березня 1994 року.
Території давнього єврейського кладовища в селі Тойкут та давніх поховань були предметом дослідження позивачами. Із цією метою вивчалися архівні документи, що зберігаються як у вітчизняних, так і в зарубіжних архівах. Ці документи опрацьовували фахівці у сфері археології, геодезії, картографії, тощо. У подальшому ці документи стали підставою для виготовлення паспорта об`єкта культурної спадщини « Єврейський цвинтар. Місце масових розстрілів і поховань». 
Позивачам з листування з органами Держземагентства стало відомо про те, що на землях, на яких встановлено наявність давніх поховань, розташована деревообробна дільниця, яка належить приватному підприємцю ОСОБА_1 , для обслуговування якої Ковельська районна державна адміністрація Волинської області передала земельну ділянку в користування на умовах оренди. Про перехід прав на зазначені землі до інших осіб, позивачам не відомо.
У зв`язку з викладеним позивачі оскаржили розпорядження та договір оренди в судовому порядку. 
Під час розгляду справи апеляційним господарським судом на підставі поданих відповідачами - Ковельською районною державною адміністрацією Волинської області та ПП ОСОБА_1 документів, а також даних Публічної кадастрової карти України, встановлено, що речові права на іншу частину земель давніх поховань Ковельською районною державною адміністрацією Волинської області та Головним управлінням Держкомзему у Волинській області також відчужено.
За даними Публічної кадастрової карти, земельна ділянка з кадастровим номером 0722182800:06:002:0001 має площу 0,2789 га, є у приватній власності, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку господарських будівель і споруд, входить до складу земельної ділянки кадастровий номер 0722182800:06:002:0657, яка є у державній власності, призначена для комерційного використання. Земельна ділянка, кадастровий номер  0722182800:06:002:0738, площею 1,3 га є у приватній власності та призначена для ведення особистого селянського господарства.
Оскільки зазначені землі розташовані в межах давніх поховань єврейського кладовища та масових розстрілів років Другої світової війни, відповідачі не мали правових підстав для відчуження прав на них без проведення археологічних досліджень та отримання позитивних висновків компетентних органів. Тобто, відповідачі, приймаючи спірні рішення, не лише порушили вимоги земельного законодавства, й вийшли за межі визначених законом повноважень та розпорядилися землями історико-культурного призначення.
Оскаржувані рішення та оспорювані правочини порушують права та інтереси позивачів - Об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу та Представництва Американського Об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, вимоги земельного та цивільного законодавства, а також вимоги міжнародного права.
Україна є учасницею Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16 листопада 1972 року, Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини від 16 січня 1992 року. На виконання міжнародних зобов`язань прийнято закони України від 08 червня 2000 року «Про охорону культурної спадщини», від 18 березня 2004 року «Про охорону археологічної спадщини», Загальнодержавну програму збереження та використання об`єктів культурної спадщини на 2004-2010 роки, затверджену Законом України від 20 квітня 2004 року, тощо.
Об`єктом культурної спадщини є місце, споруда, комплекс (ансамбль), їх частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до історичних об`єктів культурної спадщини належать окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р органи місцевого самоврядування та державної влади зобов`язано: взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин; продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.
Згідно з Європейською конвенцією про охорону археологічної спадщини від 16 січня 1992 року, ратифікованою Законом України від 10 грудня 2003 року № 1369, держави - учасниці зобов`язані при плануванні та забудові сільських територій виконувати адміністративні, наукові та наглядові процедури з метою визначення необхідності врахування потреб охорони археологічної спадщини.
Отже, на думку позивачів, Головне управління Держкомзему у Волинській області та Ковельська районна державна адміністрація Волинської області, перед прийняттям рішень про надання земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, будівель та споруд та ведення особистого селянського господарства, зобов`язані були замовити проведення археологічних досліджень на предмет наявності археологічних пам`яток, обстежити та вивчити земельну ділянку, що планувалася для передання у власність для потреб, не визначених статтею 54 ЗК України. 
Однак відповідачі зазначених вимог не виконали, чим порушили права та охоронювані законом інтереси позивачів у справі як представників національної меншини в Україні.
Не виконавши згаданих вимог міжнародного права, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, відповідачі прийняли рішення про передання земельних ділянок у власність, посилаючись на те, що об`єкт культурної спадщини не занесений до Реєстру об`єктів культурної спадщини.
Викладене свідчить про порушення відповідачами вимог земельного та цивільного законодавства, а також вимог міжнародного права, під час прийняття оскаржуваних рішень та надання земельних ділянок у власність, що відповідно до статі 211 ЗК України, частини першої статті 215 ЦК України є безумовною підставою для визнання недійсними та скасування рішень відповідачів, що стали підставою для передання земельних ділянок з кадастровим номером 0722182800:06:002:0001 та кадастровим номером  0722182800:06:002:0738 у власність.
З урахуванням наведеного та уточнених позовних вимог, позивачі остаточно просили: 
1) визнати недійсними накази Головного управління Держкомзему у Волинській області від 16 липня 2014 року № 3-209/15-14-СГ та від 12 вересня 2014 року № 3-580/15-14-СГ; 
2) визнати недійсним свідоцтво про право власності на земельну ділянку від 18 вересня 2014 року, НОМЕР_1, видане на ім`я ОСОБА_1 ; 
3) визнати недійсним договір купівлі-продажу земельної ділянки, кадастровий номер 0722182800:06:002:0738, укладений 01 жовтня 2015 року між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (реєстраційний номер 2406);
4) визнати недійсним свідоцтво про право власності на земельну ділянку з кадастровим номером 0722182800:06:002:0738, видане на ім`я ОСОБА_2 .
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 жовтня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позивачі не надали жодних доказів на підтвердження того факту, що центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини прийняв будь-яке рішення про те, що територія давнього єврейського кладовища та давніх поховань в селі Тойкут Ковельського району Волинської області включена до Переліку об`єктів культурної спадщини, набула правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Крім цього, жодним чином не встановлені чіткі межі ні єврейського кладовища, ні місця масових розстрілів і поховань, у тому числі відсутній проект землеустрою з організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення, який повинен розроблятися відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року № 1094.
Оскільки відсутні підстави для визнання недійсними оскаржених наказів, то, відповідно, й свідоцтво про право власності на нерухоме майно було видано ОСОБА_1 на законних підставах.
Позовні вимоги позивачів про визнання недійсним договору купівлі-продажу спірної земельної ділянки, укладеного 01 жовтня 2015 року між ОСОБА_1 і ОСОБА_2 , та вимоги про визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку, що видане на ім`я ОСОБА_2 , є похідними від попередніх позовних вимог, а отже, підлягають залишенню без задоволення.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Апеляційного суду Волинської області від 07 лютого 2018 року апеляційну скаргу Об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу та Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу залишено без задоволення, рішення Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 жовтня 2017 року залишено без змін. 
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що суд першої інстанції при ухваленні судового рішення не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права, висновки суду ґрунтуються на встановлених судом обставинах та наданих сторонами доказах.
Водночас апеляційний суд, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, зауважив, що у справах № 903/32/15, № 813/3160/16 не встановлено обставин, які мають значення для вирішення цієї справи, - місця розташування давнього єврейського кладовища у межах наданої ОСОБА_1 у власність земельної ділянки та не встановлено, що на цій земельній ділянці знаходиться місце масових розстрілів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення її доводів
У березні 2018 року Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзузвернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, та прийняти нову постанову про задоволення позову. 
Касаційна скарга обґрунтована доводами, наведеними у позовній заяві, а також тим, що, на його думку, судові рішення в оскарженій частині не відповідають нормам чинного законодавства.
У касаційній скарзі заявник наголошує на тому, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно витлумачили норми матеріального права, а саме статті 20, 79-1 ЗК України, статтю 50 Закону України «Про землеустрій». До спірних правовідносин застосовано норми статті 50 Закону України «Про землеустрій», статтей 13, 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини», які не підлягали до застосування у спірних правовідносинах; не застосовано норми міжнародного права, а саме: Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16 листопада 1972 року, Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини (Міжнародний документ від 16 січня 1992 року № ETS N 143), Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства від 19 лютого 2013 року, Міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки від 04 березня 1994 року «Про охорону та збереження культурної спадщини», Рекомендацій Генеральної конференції ООН з питань освіти, науки і культури (1968 року), статтю 48 Закону України «Про охорону культурної спадщини», статтю 2 ЗК України в редакції від 13 березня 1992 року, частину першу статті 20, статтю 21, частину тринадцяту статті 186, статті 184, 193-196, 211 ЗК України, статті 7, 20, 21 Закону України «Про державний земельний кадастр», які підлягали застосуванню до спірних правовідносин. 
Разом з цим заявник у касаційній скарзі з метою формування єдиної правозастосовної практики у таких правовідносинах просить направити справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки існують різні позиції судів касаційної інстанції з одних і тих самих питань. 
01 червня 2018 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи 
03 липня 2018 року Головне управління Держгеокадастру у Волинській області подало відзив на касаційну скаргу, у якому, посилаючись на правильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, зокрема, на дотримання при наданні земельної ділянки у власність ОСОБА_1 положень статей 20, 22, 54, 122 ЗК України, указуючи на недоведеність віднесення спірної земельної ділянки до переліку об`єктів культурної спадщини, просило касаційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу залишити без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. 
11 липня 2018 року Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу надало відповідь на відзив Головного управління Держгеокадастру у Волинській області.
14 липня 2018 року засобом поштового зв`язку відповідач ОСОБА_1 надіслав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, у якому просить відмовити позивачеві у задоволенні клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв`язку з його необґрунтованістю та безпідставністю, а також просить суд касаційної інстанції прийняти постанову, якою залишити рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції без змін. При цьому він посилається на дотримання порядку складання проекту землеустрою щодо відведення йому спірної земельної ділянки та відсутність доказів про надання земельній ділянці іншого, цільового призначення, ніж землі сільськогосподарського призначення, , зазначає про відсутність установлених меж колишнього єврейського кладовища, відсутність статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, невнесення  земельної ділянки до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. 
14 січня 2019 року ухвалою Верховного Суду справу призначено до судового розгляду.
Ухвалою Верховного Суду від 27 лютого 2019 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 22 квітня 2019 року справу повернено до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду. 
Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, колегія суддів дійшла таких висновків.
Частинами першою та другою статті 400 ЦПК України визначено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої та другої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Суди встановили, що наказом Головного управління Держземагентства у Волинській області від 16 липня 2014 року № 3-209/15-14-СГ, ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
Наказом Головного управління Держземагентства у Волинській області № 3-580/15-14-СГ від 12 вересня 2014 року, було затверджено проект землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки та надано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 1,3 га (кадастровий номер 0722182800:06:002:0738) для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності сільськогосподарського призначення, розташовану за межами населених пунктів Тойкутської сільської ради Ковельського району Волинської області.
ОСОБА_1 видано свідоцтво серії НОМЕР_2 (індексний номер 27004789) від 18 вересня 2014 року про право власності на нерухоме майно - земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства площею 1,3 га,  кадастровий номер 0722182800:06:002:0738, та здійснено реєстрацію права власності на земельну ділянку, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності серії ЕЕК 487687 (індексний номер 27004914) від 18 вересня 2014 року.
Згідно з договором купівлі-продажу земельної ділянки від 01 жовтня 2015 року, укладеного між ОСОБА_1 (продавцем) та ОСОБА_2 (покупцем), продавець зобов`язався передати земельну ділянку у власність покупцеві, а покупець зобов`язався прийняти її і сплатити за неї визначену грошову суму. Предметом договору є спірна земельна ділянка площею 1,3 га призначенням для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Тойкутської сільської ради Ковельського району Волинської області (кадастровий номер 0722182800:06:002:0738).
ОСОБА_2 надав вказану земельну ділянку в оренду ВКПП «Агропромтехцентр» строком на 7 років на підставі договору оренди землі № б/н від 16 грудня 2015 року, зареєстрованого у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 17 грудня 2015 року.
За договором купівлі-продажу цієї земельної ділянки від 18 січня 2016 року ОСОБА_2 відчужив спірну земельну ділянку ОСОБА_3 , повідомивши нового власника, що земельна ділянка перебуває в оренді.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права 
За змістом статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Саме суд здійснює захист осіб, права та охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист полягає у наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості звернутися з відповідною заявою до компетентного суду.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою, четвертою статті 11 Цивільного кодексу України передбачено, що цивільні права та обов`язки виникають як із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, так і з інших дій, які за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.
Згідно з частиною першою статті 116 ЗК України (у редакції, чинній на час прийняття спірного наказу) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Відповідно до статті 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Аналізуючи наведені норми у їх сукупності, можна дійти висновку, що прийняття органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування ненормативного акта породжує виникнення правовідносин, пов`язаних із реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів у сфері земельних правовідносин. Тобто рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування є підставою для виникнення, зміни або припинення прав та обов`язків фізичних та юридичних осіб.
Згідно із статтею 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» органами управління у сфері охорони культурної спадщини є спеціально уповноважені органи, до яких віднесені органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.
Обов`язки із забезпечення охорони, планування та впорядкування територій місць поховання, в силу вимог частини п`ятої статті 8, статті 31, частини другої статті 23 Закону України «Про поховання та похоронну справу» покладено на органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.
Статтею 3 цього ж Закону визначено, що правову основу діяльності в галузі поховання становлять Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України тощо. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші норми, ніж ті, що передбачені законодавством України про поховання померлих, застосовуються норми міжнародного договору.
Відповідно до Міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки від 04 березня 1994року «Про охорону та збереження культурної спадщини»- кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів визначені об`єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди. Сторони (Україна та США) взяли на себе зобов`язання щодо виконання умов даної Угоди.
Поняття «культурна спадщина», в межах цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам`ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.
Віднесення об`єктів (у тому числі кладовищ) до історичних об`єктів культурної спадщини проводиться в порядку, визначеному Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Порядком обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженим наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158. 
Стаття 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та стаття 2 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158, визначають, що тільки органи охорони культурної спадщини обласних, районних адміністрацій та виконкомів міських, селищних рад населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, виконують функції замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження об`єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об`єкти.
Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до історичних об`єктів культурної спадщини належать окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» зобов`язано, зокрема, обласні держадміністрації із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишились сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.
Статтями 1, 4-6 Рамкової конвенції про захист національних меншин від 01 лютого 1995 року, ратифікованої Україною 09 грудня 1997 року, захист національних меншин та прав і свобод осіб, які належать до цих меншин, є невід`ємною частиною міжнародного захисту прав людини  і як такий є одним з напрямків міжнародного співробітництва. Сторони зобов`язуються гарантувати особам, які належать до національних меншин, право рівності перед законом та право на рівний правовий захист. У цьому зв`язку будь-яка дискримінація на підставі приналежності до національної меншини забороняється. Сторони зобов`язуються  вжити,  у разі необхідності, належних заходів з метою досягнення у всіх сферах економічного, соціального, політичного та культурного життя повної та справжньої рівності між особами, які належать до національної меншини, та особами, які належать до більшості населення. У цьому зв`язку, вони належним чином враховують конкретне становище осіб, які належать до національних меншин. Сторони зобов`язуються створити необхідні умови для того, щоб особи, які належать  до національних меншин, мали можливість зберігати та розвивати свою культуру, зберігати основні елементи своєї самобутності, зокрема релігію, мову, традиції та культурну спадщину. Без шкоди для заходів, що вживаються згідно з їх загальною політикою інтеграції, Сторони утримуються від політики та практики асиміляції осіб, які належать до національних меншин, проти їхньої волі і захищають цих осіб від будь-яких дій, спрямованих на таку асиміляцію. Сторони заохочують атмосферу терпимості та міжкультурного діалогу і вживають ефективних заходів для поглиблення взаємної поваги, взаєморозуміння та співробітництва між усіма особами, що проживають в  межах  їхньої  території, незалежно від їхньої етнічної, культурної, мовної або релігійної самобутності, зокрема в галузях освіти, культури та засобів масової інформації. Сторони зобов`язуються вживати належних  заходів  для захисту  осіб, які можуть стати об`єктами погроз або актів дискримінації, ворожого ставлення чи насильства на підставі їхньої етнічної, культурної, мовної або релігійної самобутності. 
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 27 березня 2017 року у справі № 813/3160/16 за позовом Об`єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу, Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Волинської обласної державної адміністрації, треті особи: Тойкутська сільська рада Ковельського району Волинської області, Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Міністерство закордонних справ України, управління культури Волинської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання до вчинення дій, визнано протиправною бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р в частині пунктів 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань - «Єврейський цвинтар. Місце масових розстрілів і поховань», що знаходяться на території Тойкутської сільської ради Ковельського району Волинської області та зобов`язано Волинську обласну державну адміністрацію виконати вимоги пунктів 2, 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р щодо місць давніх поховань - «Єврейський цвинтар. Місце масових розстрілів і поховань», що знаходяться на території Тойкутської сільської ради Ковельського району Волинської області.
Зі змісту цього рішення відомо, що листом від 01 серпня 2014 року № 189/1-07 ДП «НДЦ «Охоронна археологічна служба України» повідомило начальника управління культури Волинської обласної державної адміністрації, що працівниками ДП «Волинські старожитності» 01 серпня 2014 року було засвідчено факт вандалізму та нищення на пам`ятці місцевого значення «Єврейський цвинтар. Братські могили» у с. Тойкут Ковельського району. Приблизно 14 - 21 липня 2014 року на ділянці ОСОБА_1 проводилися земляні роботи - прокладання траншеї під електричний кабель (глибиною 1,2 м). Від безпосередніх виконавців цих робіт, вдалось дізнатись, що були виявленні людські рештки, які були прикопані назад у траншею. У присутності представника ДП «Волинські старожитності» викопано ще три кістки людей.
Також цим рішенням встановлено, що на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини управління культури Волинської обласної державної адміністрації (далі - Консультативна рада) від 27 січня 2015 року, оформленому протоколом № 1, розглядались пропозиції щодо занесення нововиявлених об`єктів культурної спадщини, розташованих на території Ковельського району, до Переліку об`єктів культурної спадщини, як пам`яток історії місцевого значення, зокрема щодо об`єкта «Пам`ятний комплекс розстріляним євреям у с. Тойкут». Питання не було вирішено позитивно, Консультативна рада рекомендувала Ковельській районній державній адміністрації об`єднати території двох споруд каплички-огела та пам`ятного знака на місці розстрілу єврейського населення с. Несухоїже спільною загорожею та чітко визначити територію, яку має охоплювати нововиявлена пам`ятка, виконати схему із зазначеними розмірами, провести благоустрій території.
24 листопада 2015 року Консультативною радою було розглянуто додаткові матеріали, надані представництвом Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, стосовно включення до переліку щойно виявлених пам`яток історії ймовірного єврейського кладовища у с. Тойкут Ковельського району Волинської області (протокол № 6). Консультативна рада визнала додаткові матеріали (копії роздруківок німецької аерофотозйомки 1944 року на 2-х аркушах) такими, що не підтверджують достовірної інформації щодо розташування кладовища на означених Представництвом ділянках, та вирішила повернутись до розгляду цього питання після проведення додаткових консультацій із спеціалістами: картографами, істориками.
Отже, у ході проведених досліджень наявність слідів давніх поховань знайшла підтвердження, у зв`язку із чим позивачі звертались до компетентних органів про вжиття заходів з метою збереження об`єкта культурної спадщини. 
Державна служба з питань національної культурної спадщини, територіальні органи Держземагентства та Ковельська районна державна адміністрація повідомляли про необхідність проведення археологічних досліджень для встановлення чітких меж місць поховань і їх охоронних зон та повідомили, що питання використання цієї території знаходиться на постійному контролі, наголосивши при цьому, на необхідності дотримання статті 28 Закону України «Про поховання та похоронну справу», в якій зазначено, що землі, на яких розташовані місця поховання, є об`єктами права комунальної власності і не підлягають приватизації або передачі в оренду. 
Постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 31 липня 2017 року у справі № 903/32/15 заяву Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про перегляд за нововиявленими обставинами рішення Господарського суду Волинської області від 17 березня 2015 року у справі №903/32/15 задоволено. Рішення Господарського суду Волинської області від 17 березня 2015 року у справі № 903/32/15 скасовано та прийнято нове рішення, яким позов задоволено. Визнано недійсним розпорядження голови Ковельської районної державної адміністрації від 10 грудня 2007 року № 692. Визнано недійсним договір оренди земельної ділянки кадастровий номер 0722182800:06:002:0657, укладений 16 липня 2008 року між Ковельською районною та фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 , зареєстрований в книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею договорів оренди землі за №040808100001.
Приймаючи таку постанову, суд виходив з того, що Ковельській районній державній адміністрації на момент винесення розпорядження від 10 грудня 2007 року № 692 та укладення оспорюваного договору оренди земельної ділянки було відомо про існування на території Тойкутської сільської ради Ковельського району Волинської області єврейського кладовища, оскільки на території кладовища у 1987 році була збудована капличка, а у 2005 році встановлений пам`ятний знак євреям, загиблим у часи Голокосту , на підставі рішення Тойкутської сільської ради 2003 року «Про встановлення пам`ятного знака на місці масового захоронення євреїв, розстріляних фашистами в 1942 році», проте всупереч нормам права було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та укладено договір оренди. Також встановлено, що відповідно до листа Волинської обласної державної адміністрації від 01 червня 2017 року № 3381/41/217, Волинська обласна державна адміністрація розпочала добровільне виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 березня 2017 року з дотриманням вимог, передбачених чинним законодавством з розгляду питання підтвердження існування єврейського кладовища і включення його до Переліку нововиявлених об`єктів культурної спадщини.
Вирішуючи спір по суті позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, на зазначені обставини уваги не звернув, не дослідив належним чином надані сторонами докази у їх сукупності та дійшов передчасного висновку про відмову в задоволенні позову, з підстав, викладених у судовому рішенні. 
Суд першої інстанції, відмовляючи у позові, зазначив, що позивачі не надали жодних доказів на підтвердження того факту, що центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини прийняв якесь рішення про те, що територія давнього єврейського кладовища та давніх поховань в с. Тойкут Ковельського району Волинської області включена до Переліку об`єктів культурної спадщини, набула правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
При цьому суд першої інстанції не звернув належної уваги на те, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» зобов`язано саме органи виконавчої влади із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх  утримання та збереження, не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ. 
Суд першої інстанції, всупереч частині четвертій статті 10 ЦПК України 2004 року, не перевірив підстав передачі спірної земельної ділянки у власність ОСОБА_1 , існування будь-яких обмежень щодо користування земельною ділянкою на час її виділення користувачеві з урахуванням того, що пошукові та дослідницькі роботи стосовно місця розташування давніх єврейських поховань та місця масових розстрілів на цій земельній ділянці почались ще у 2004 році. 
Крім цього, суд не перевірив та не дослідив матеріалів землевпорядних справ, залишивши поза увагою, що державні акти на право власності на земельну ділянку підлягають виготовленню та видачі за певною процедурою, встановленою Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженою наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04 травня 1999 року №43. Відповідно до пункту 2.2 цієї Інструкції підготовчі роботи, окрім іншого, включають: аналіз матеріалів проекту відведення земельної ділянки; підготовку виписки з земельно-облікових документів про площу земельної ділянки; аналіз висновку державного органу земельних ресурсів про наявні обмеження на використання земельної ділянки (крім випадків відчуження земельної ділянки із земель приватної власності); аналіз висновку органу у справах будівництва і архітектури про наявні обмеження на використання земельної ділянки; підбір планово-картографічних матеріалів та збирання інформації про опорну геодезичну мережу; проведення рекогносцирування по зовнішній межі земельної ділянки. 
Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції, не сприяв всебічному і повному з`ясуванню обставин справи, зокрема, не роз`яснив сторонам їх право на звернення до суду з клопотання щодо призначення відповідної судової експертизи з метою встановлення, чи знаходиться спірна земельна ділянка в охоронній археологічній зоні та чи належить ця земельна ділянка .до категорії історико-культурних земель. 
Відповідно до статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» надання земельних ділянок здійснюється за погодженням відповідними органами культурної спадщини. Проте, як убачається з матеріалів справи, документація із землеустрою з органом охорони культурної спадщини не погоджувалась, відповідний висновок ОСОБА_1 не видавався. Державна землевпорядна експертиза щодо відведення земельної ділянки усупереч вимогам статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення райдержадміністрації, не проводилась, на спростування цих обставин відповідачами не надано жодних належних і допустимих доказів.
Апеляційний суд, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції , зауважив, що у справах № 903/32/15, № 813/3160/16 не встановлено обставин, які мають значення для вирішення цієї справи: місця розташування давнього єврейського кладовища у межах наданої ОСОБА_1 у власність земельної ділянки і того, що на цій земельній ділянці знаходиться місце масових розстрілів, а тому помилковими є доводи апеляційної скарги про порушення судом першої інстанції частини третьої статті 61 ЦПК України в редакції, чинній на час постановлення рішення судом першої інстанції. Такі висновки апеляційного суду є помилковими, адже саме наведеними вище рішеннями встановлювалась наявність можливого місця масового поховання, оскільки через перебування спірної земельної ділянки у приватній власності позивачі позбавлені можливості довести наявність такого місця поховань.
Апеляційний суд, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, не встановив фактичних обставин справи, що мають суттєве значення для її вирішення, не надав належної оцінки наданим сторонами та третіми особами доказам у їх сукупності, зокрема, обліковій картці об`єкта, історичній довідці, акту технічного стану, паспорту об`єкта; картографічним матеріалам, науково-технічному обґрунтуванню щодо встановлення фактичних меж давнього єврейського кладовища біля с. Тойкут Ковельського району Волинської області, та дійшов помилкового висновку про залишення рішення суду першої інстанції без змін.
Суди першої та апеляційної інстанцій не визначили моменту, з якого об`єкт культурної спадщини підлягає охороні; не встановили залежності факту охорони об`єкта культурної спадщини від унесення його до переліку та реєстру; обов`язковості проведення досліджень земельних ділянок на наявність об`єктів культурної спадщини перед прийняттям рішення повноважними органами про їх передачу їх у власність; необхідності встановлення категорії земель, якщо така раніше не встановлювалась або якщо встановленої раніше категорії на момент виникнення правовідносин вже не існувало. 
Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи цю справу, виходили лише з того, що об`єкт культурної спадщини набуває такого статусу лише після внесення його до Реєстру об`єктів культурної спадщини, залишивши поза увагою, що облік об`єктів культурної спадщини включає: виявлення, обстеження, дослідження, фотофіксацію об`єктів культурної спадщини, підготовку графічних матеріалів (у разі необхідності) та визначення предмета охорони культурної спадщини, складання переліків об`єктів культурної спадщини та облікової документації на ці об`єкти, підготовку подання Міністерству культури України та Кабінету Міністрів України для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Таким чином, щоб нововиявлений об`єкт культурної спадщини набув такого правового статусу, необхідно в тому числі дотримання вимог Закону України «Про охорону археологічної спадщини», що суди не перевірили.
Поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій взагалі залишились висновки Львівського окружного адміністративного суду, викладені у постанові від 27 березня 2017 року, де констатовано, що з матеріалів справи вбачається, що східна частина земельної ділянки, на якій знаходяться сліди давніх поховань, належить на праві власності ОСОБА_1 .
Варто зауважити, що рішенням Господарського суду Волинської області від 04 січня 2019 року № 903/615/18, оприлюдненого в Єдиному державному реєстрі судових рішень (http://reyestr.court.gov.ua/Review/79159748) у справі визнано недійсним розпорядження голови Ковельської районної державної адміністрації від 14 липня 2017 року № 221. Визнано недійсним договір оренди земельної ділянки від 20 липня 2017 року, укладений між Ковельською районною державною адміністрацією та ВКПП «Агропромтехцентр», який зареєстрований у Державному реєстрі речових прав 18 серпня 2017 року за № 21973105. Скасовано державну реєстрацію права користування земельною ділянкою площею 0,8608, кадастровий номер № 0722182800:06:002:0657, реєстраційний номер 21973105 від 18 серпня 2017 року, за ВКПП «Агропромтехцентр». Скасовано запис про проведену 18 серпня 2017 року державну реєстрацію права користування земельною ділянкою площею 0,8608, кадастровий номер № 0722182800:06:002:0657, реєстраційний номер 21973105 від 18 серпня 2017 року за ВКПП «Агропромтехцентр».
Відповідно до статті 5 ЦПК України, здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором. У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного, невизнаного або оспореного права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.
Суд апеляційної інстанції належним чином не перевірив доводів апеляційної скарги, в рішенні не зазначив конкретних обставин і фактів, що спростовують такі доводи, і залишив рішення суду першої інстанції без змін. 
З урахуванням наведеного Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, який повинен урахувати викладене й залежно від установленого вирішити спір.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
Частиною третьою статті 411 ЦПК України передбачено, що підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; або суд встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів.
Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, належним чином дослідити всі зібрані у справі докази, дати їм відповідну правову оцінку та вирішити спір на підставі вимог закону і повно та всебічно з`ясованих обставин справи.
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу задовольнити частково.
Рішення Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 жовтня 2017 року та постанову Апеляційного суду Волинської області від 07 лютого 2018 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий | В. А. Стрільчук
Судді: | В. С. Жданова
| С. О. Карпенко
| В. О. Кузнєцов
| М. Ю. Тітов