ПОСТАНОВА
Іменем України

17 вересня 2019 року 
Київ
справа №320/5653/18
адміністративне провадження №К/9901/15585/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М., суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М., 

за участю:
секретаря судового засідання - Грінкевич А.І., 
позивача - ОСОБА_1 ,

розглянув у відкритому судовому засіданні 
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року (головуючий суддя - Виноградова О.І.) 
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року (головуючий суддя - Горяйнов А.М., судді - Кузьмишина О.М., Файдюк В.В.) 
у справі № 320/5653/18
за позовом ОСОБА_1 
до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області в особі Кваліфікаційної палати 
про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
          
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у жовтні 2018 року звернувся з адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області в особі Кваліфікаційної палати (далі - «КДКА»), в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 22 жовтня 2018 року про відмову йому в допуску до складення кваліфікаційного іспиту; 

- зобов`язати КДКА допустити ОСОБА_1 до складення кваліфікаційного іспиту для набуття права на заняття адвокатською діяльністю згідно поданої ним 5 жовтня 2018 року заяви і доданих до неї документів. 

ОСОБА_1 вважає, що відповідач неправильно обрахував його стаж роботи в галузі права, оскільки здійснював такий обрахунок з моменту отримання позивачем диплому магістра, а не бакалавра. У зв`язку з цим вказує, що КДКА протиправно не зарахувала до стажу роботи позивача в галузі права після отримання диплому бакалавра період перебування позивача на посаді спеціаліста юридичного відділу виконавчого апарату Білоцерківської районної ради з 5 вересня 2016 року до 28 лютого 2018 року. 

Цю позицію в суді першої інстанції позивач обґрунтовував такими доводами: 

- посилання відповідача в оскаржуваному рішенні на стаж роботи у галузі права після здобуття позивачем «повної вищої освіти» є безпідставним, оскільки у зв`язку з втратою чинності Законом України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року (втратив чинність 6 вересня 2014 року) юридична конструкція «повна вища освіта» не може застосовуватись, а, відтак і норма частини третьої статті 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» є невизначеною;

- при встановленні стажу роботи в галузі права КДКА повинна була керуватися положеннями статті 5 Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, який є чинним та відповідно до якого ступінь бакалавра віднесений до рівня вищої освіти, а не частиною третьою статті 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», яка містить конструкцію «повна вища юридична освіта»;

- відповідач не мав права застосовувати пункт 4 Розділу 2 Порядку допуску до складення кваліфікаційного іспиту, порядку складення кваліфікаційного іспиту та методику оцінювання результатів складення кваліфікаційного іспиту для набуття права на заняття адвокатською діяльністю в Україні, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2013 року № 270 (далі - «Порядок»), оскільки зміст цієї норми, на думку позивача, суперечить Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року; 

- вказав, що положення Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» в частині визначення поняття «повна вища юридична освіта» не відповідають критеріям доступності, чіткості та ясності закону, тобто принципу правової визначеності, який є елементом верховенства права; 

- звертав увагу на те, що у мотивувальній частині рішення відповідача взагалі не зазначено про факт отримання позивачем диплому бакалавра.

ОСОБА_1 зауважував, що його право на заняття адвокатською діяльністю не може бути обмежене через нечіткість і колізійність норм чинного законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Київський окружний адміністративний суд рішенням від 11 грудня 2018 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року, в задоволенні позову відмовив.

Суд першої інстанції визнав, що, по-перше, саме відповідач уповноважений розглядати питання допуску чи відмови у допуску до складення кваліфікаційного іспиту на заняття адвокатською діяльністю. По-друге, питання наявності стажу роботи в галузі права, необхідного для допуску до складання кваліфікаційного іспиту, врегульовані Порядком, який є чинним, а отже обов`язковим до виконання відповідачем. Таким чином, суд встановив, що відповідно до пункту 4 Порядку стаж роботи в галузі права відраховується з дати видачі диплому магістра, а не бакалавра. 

Суд апеляційної інстанції зазначив, що прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року не містять норм, які би прямо встановлювали той рівень вищої освіти, що відповідає повній вищій освіті, яка передбачена Законом України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року. У свою чергу, Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» передбачає віднесення до стажу роботи в галузі права періоду роботи за спеціальністю після здобуття найвищого з трьох рівнів вищої освіти, які були передбачені Законом України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року (тобто саме повної вищої освіти), тоді як Закон України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року визначає не три, а п`ять рівнів вищої освіти.

У зв`язку з цим апеляційний суд дійшов висновку, що ототожнення будь-якого з п`яти рівнів вищої освіти за Законом України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року із повною вищою освітою за Законом України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року є необґрунтованим та невиправданим. Вирішуючи питання про можливість ототожнення саме бакалаврського рівня вищої освіти за Законом України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року із повною вищою освітою за Законом України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року, колегія суддів врахувала, що зазначений рівень відповідає освітньому ступеню «бакалавр». Оскільки бакалавр - це освітній ступінь, що здобувається на першому рівні вищої освіти (згідно Закону від 1 липня 2014 року), то він не може відповідати найвищому рівню вищої освіти - «повна вища освіта», що передбачався Законом від 17 січня 2002 року.

До того ж, суд апеляційної інстанції врахував роз`яснення, надане рішенням Ради адвокатів України від 25 вересня 2015 року № 106, згідно якого освітньо-кваліфікаційний рівень «бакалавр» за спеціальністю «правознавство» не може бути прирівняний до повної вищої юридичної освіти.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. Оскаржувані судові рішення вважає незаконними і необґрунтованими, посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Зокрема, скаржник наводить такі аргументи щодо незаконності рішення суду першої інстанції: 

- суд зробив помилковий висновок, що відповідач правильно застосував пункт 4 Розділу 2 Порядку, тобто правовий акт, який суперечить статті 5 Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, що має вищу юридичну силу; не застосував приписи частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») щодо необхідності застосування того акту, який має вищу юридичну силу; 

- суд не надав оцінки аргументам позивача про 1) належність ступеня бакалавра до вищої освіти відповідно до статті 5 Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року; 2) проігнорував аргументи стосовно колізії між пунктом 4 Розділу 2 Порядку і статтею 5 Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, не навів мотиви надання переваги положенням Порядку перед вказаним Законом; 3) не дав правової оцінки аргументу позивача стосовно втрати чинності конструкції «повна вища освіта»; 4) не керувався принципом верховенства права та виходив із пріоритету публічно-правових інтересів над правами і свободами людини. 

Щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права скаржник зазначає таке: 

- суд зробив взаємовиключні висновки у своїй постанові, а саме вказав про неможливість ототожнення будь-якого з п`яти рівнів освіти, визначених Законом від 1 липня 2014 року із повною вищою освітою за Законом від 17 січня 2002 року, одночасно встановивши, що рівень бакалавра, визначений в Законі України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, відповідає освітньому ступеню «бакалавр»; 

- суд не врахував дію закону в часі та помилково вважав норми частин першої, третьої статті 6 Закону України «Про адвокатуру і адвокатську діяльність» щодо повної вищої юридичної освіти чинними, оскільки, на його думку, щодо системи освіти застосуванню підлягають норми Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року; 

- суд помилково керувався рішеннями Ради адвокатів України від 27 грудня 2013 року № 270 і від 25 вересня 2015 року № 106, оскільки, як стверджує скаржник, у Ради адвокатів України відсутні повноваження надавати роз`яснення у сфері вищої освіти. До того ж суд апеляційної інстанції взагалі не досліджував обсяг повноважень Ради адвокатів України; 

- проігнорував аргумент позивача щодо наявності колізії між пунктом 4 Розділу 2 Порядку та статтею 5 Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року.

Крім того, ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі зазначає, що суди обох інстанцій проігнорували принцип верховенства права, його офіційне тлумачення Конституційним Судом України, а також практику Європейського суду з прав людини щодо принципу верховенства права. Зокрема, посилаючись на рішення ЄСПЛ «Щокін проти України» зазначив, що у разі коли національне законодавство припустило неоднозначне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосовувати найбільш сприятливий для осіб підхід. Тобто, позивач вважає, що неоднозначне і множинне розуміння поняття «повна вища юридична освіта» повинно тлумачитись на його користь, а не в інтересах суб`єкта владних повноважень.

КДКА у відзиві на касаційну скаргу зазначила, що у своїй діяльності керується Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», Положенням про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури Київської області, затвердженим рішенням Ради адвокатів України від 8 квітня 2017 року № 101, і Порядком. Вказує, що Порядок є чинним, обов`язковим до виконання відповідачем і самостійно КДКА не має права виходити за його межі. Таким чином, на думку відповідача, згідно пункту 4 Порядку стаж роботи в галузі права при вирішенні питання допуску особи до кваліфікаційного іспиту для набуття права на заняття адвокатською діяльністю повинен обраховуватись саме з дати видачі диплома магістра.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 у 2016 році закінчив Академію праці, соціальних відносин і туризму й здобув ступінь бакалавра за напрямом підготовки «Правознавство», кваліфікацію «бакалавр права» і 30 червня 2016 року отримав диплом бакалавра серії В16 № 197577.

У 2018 році позивач здобув ступінь вищої освіти «Магістр» за спеціальністю «Право» і 28 лютого 2018 року отримав диплом магістра серії НОМЕР_1.

ОСОБА_1 5 жовтня 2018 року подав до КДКА заяву про допуск його до складення кваліфікаційного іспиту для набуття права на заняття адвокатською діяльністю. 

До заяви позивач додав, зокрема, належним чином завірену копію трудової книжки НОМЕР_2 ; копію диплома бакалавра серії НОМЕР_3 ; копію диплома магістра серії НОМЕР_3 .

В результаті розгляду цих та інших документів, поданих позивачем, 22 жовтня 2018 року відповідач прийняв рішення про відмову ОСОБА_1 в допуску до складення кваліфікаційного іспиту. Це рішенням мотивоване тим, що стаж роботи позивача у галузі права становить менше двох років, а саме 7 місяців та 8 днів. Стаж обраховано за період з 28 лютого 2018 року до 5 жовтня 2018 року, тобто з моменту отримання позивачем диплома магістра до моменту подання ним заяви про допуск до складення кваліфікаційного іспиту. 

У зв`язку з тим, що позивач вважає таке рішення протиправним, ним і було подано цей позов.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Правові засади організації й діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначені Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 5 липня 2012 року.

Відповідно до частини першої статті 6 цього Закону адвокатом може бути фізична особа, яка має повну вищу юридичну освіту, володіє державною мовою, має стаж роботи в галузі права не менше двох років, склала кваліфікаційний іспит, пройшла стажування (крім випадків, встановлених цим Законом), склала присягу адвоката України та отримала свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю.

Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» для цілей цієї статті повною вищою юридичною освітою є повна вища юридична освіта, здобута в Україні, а також повна вища юридична освіта, здобута в іноземних державах та визнана в Україні в установленому законом порядку. 

Стаж роботи в галузі права - це стаж роботи особи за спеціальністю після здобуття нею повної вищої юридичної освіти.

За приписами частини першої статті 8 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» особа, яка виявила бажання стати адвокатом і відповідає вимогам частин першої та другої статті 6 цього Закону, має право звернутися до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури за місцем проживання із заявою про допуск до складення кваліфікаційного іспиту. 

Порядок допуску до складення кваліфікаційного іспиту та перелік документів, що додаються до заяви, затверджується Радою адвокатів України.

Частиною другою цієї ж статті визначено, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури перевіряє відповідність особи вимогам, установленим частинами першою і другою статті 6 цього Закону.

Відповідно до пункту 4 Розділу 2 Порядку, при визначенні набуття особою повної вищої юридичної освіти, слід керуватися Законом України «Про вищу освіту», згідно якого, повною вищою освітою визнається освітній рівень вищої освіти особи, який характеризує сформованість її інтелектуальних якостей, що визначають розвиток особи як особистості і є достатніми для здобуття нею кваліфікацій за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра. Вищу освіту мають особи, які завершили навчання у вищих навчальних закладах, успішно пройшли державну атестацію відповідно до стандартів вищої освіти і отримали відповідний документ про вищу освіту державного зразка.

Згідно підпункту 2 пункту 2 Розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, вища освіта за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста (повна вища освіта) після набрання чинності цим Законом прирівнюється до вищої освіти ступеня магістра.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої, четвертої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Закон України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року, який втратив чинність 6 вересня 2014 року, передбачав три освітні рівні: 1) неповна вища освіта; 2) базова вища освіта; 3) повна вища освіта. Також встановлював три освітньо-кваліфікаційні рівні: 1) молодший спеціаліст; 2) бакалавр; 3) спеціаліст, магістр. 

Статтею 7 цього ж Закону надавалося визначення поняттю «повна вища освіта», яке означало освітній рівень вищої освіти особи, який характеризує сформованість її інтелектуальних якостей, що визначають розвиток особи як особистості і є достатніми для здобуття нею кваліфікацій за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра.

Тобто, Закон України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року визначав, що рівню повної вищої освіти відповідають освітньо-кваліфікаційні рівні спеціаліста або магістра. 

Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» був прийнятий 5 липня 2012 року, тобто тоді, коли Закон України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року ще був чинним.

Статтею 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (яка не зазнавала змін) визначено, що адвокатом може бути фізична особа, яка має повну вищу юридичну освіту. Одночасно, в цій статті міститься таке визначення поняття повної вищої освіти для її цілей: повна вища юридична освіта - повна вища юридична освіта, здобута в Україні, а також повна вища юридична освіта, здобута в іноземних державах та визнана в Україні в установленому законом порядку.

Як вже зазначено, Закон України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року втратив чинність у зв`язку з прийняттям нового Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, який набрав чинності 6 вересня 2014 року. Наразі Закон України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року не передбачає такого поняття як «повна вища освіта» й оперує поняттям «вища освіта».

Після набрання чинності Законом України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року зміни до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» щодо терміну «повна вища юридична освіта» не вносилися.

Дійсно, між положеннями пункту 4 Порядку, а також статті 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» в частині застосування конструкції «повна вища юридична освіта» й Законом України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, який оперує поняттям «вища освіта» та є чинним, наявна колізія. Тому, твердження позивача, що право на заняття адвокатською діяльністю не може бути обмежене через нечіткість та колізійність чинного законодавства заслуговує на увагу. 

Так, приписами частини третьої статті 6 Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» визначається, що стаж роботи в галузі права для цілей встановлення відповідності особи вимогам до адвоката обраховується з моменту отримання нею повної вищої юридичної освіти. Тобто, вказаним Законом, метою якого є врегулювання правових засад організації і діяльності адвокатури, визначено особливі вимоги до стажу в галузі права саме для осіб, які мають намір стати адвокатом. З метою врегулювати особливості вимог до стажу цей Закон і визначає поняття повної вищої юридичної освіти, яке уточняються в пункті 4 Порядку. Крім того, пунктом 6 Порядку уточняється перелік посад, робота на яких зараховується до стажу роботи в галузі права. З аналізу положень цього пункту, Порядок пов`язує початок обрахунку стажу після здобуття повної вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста, магістра або якщо вимогами до посади передбачається виключно наявність повної вищої юридичної освіти.

Тобто, положення статті 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», які уточнені в Порядку, регулюють обсяг тих правовідносин щодо розуміння вищої освіти, які є особливими для організації та здійснення адвокатської діяльності. 

Загальні ж питання щодо обсягу правовідносин, які стосуються вищої освіти, визначені в Законі України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, яким визначено різні рівні вищої освіти. 

Крім того, Закон України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року прийнятий пізніше Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

З викладеного випливає, що між пунктом 4 Порядку, а також статтею 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» в частині застосування конструкції «повна вища юридична освіта» й Законом України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року наявні змістовна (частковий збіг обсягів регулювання) і темпоральна (видання в різний час актів, які регулюють питання вищої освіти) колізії.

Разом з тим, Верховний Суд зауважує, що одним із способів подолання колізій в законодавстві є тлумачення застосування законодавчих актів. Правом здійснювати таке тлумачення наділені суди. Застосовуючи вказаний спосіб подолання колізій, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Не дивлячись на те, що відповідні зміни до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» щодо визначення поняття повної вищої юридичної освіти внесені не були, це питання все ж врегульовано на законодавчому рівні, що випливає з тлумачення норм перехідних положень Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року.

Так, підпунктом 2 пункту 2 Розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року визначено, що «вища освіта за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста (повна вища освіта) після набрання чинності цим Законом прирівнюється до вищої освіти ступеня магістра».

Тобто, законодавець прирівняв освітньо-кваліфікаційний рівень спеціаліста, який передбачався Законом України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року та належав до рівня «повна вища освіта», із ступенем вищої освіти магістра, що визначений Законом України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року. Оскільки з прийняттям Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року такий освітньо-кваліфікаційний рівень як «спеціаліст», був скасований, то законодавець відповідно врегулював це питання, прирівнявши рівень спеціаліста, який вважався повною вищою освітою до рівня магістра. «Бакалавр» же в розумінні Закону України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року до повної вищої освіти не належав, а тому законодавець не врегульовував співвідношення цього ступеня з будь-яким іншим.

Враховуючи викладене, Верховний Суд приходить до висновку, що Законом України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, хоч і не прямо, однак дано визначення повній вищій освіті (допоки відповідні розбіжності не будуть врегульовані на законодавчому рівні) - це ступінь магістра, або прирівняний до нього освітньо-кваліфікаційний рівень спеціаліста.

Крім того, Законом України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року до повної вищої освіти відносився освітньо-кваліфікаційний рівень спеціаліста або магістра, в той час як бакалавр було віднесено до базової вищої освіти.

У свою чергу частиною третьою статті 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» передбачено, що до стажу роботи в галузі права зараховується стаж роботи особи за спеціальністю після здобуття особою саме повної вищої освіти, тобто найвищого з рівнів вищої освіти, передбаченого Законом України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року.

Закон України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року в частині першій статті 5 визначає такі рівні вищої освіти як початковий рівень (короткий цикл) вищої освіти, перший (бакалаврський) рівень, другий (магістерський) рівень, третій (освітньо-науковий/освітньо-творчий) рівень та науковий рівень.

Згідно з частиною другою статті 5 Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року здобуття вищої освіти на кожному рівні вищої освіти передбачає успішне виконання особою відповідної освітньої або наукової програми, що є підставою для присудження відповідного ступеня вищої освіти: молодший бакалавр, бакалавр, магістр, доктор філософії/доктор мистецтва та доктор наук.

Відповідно до абзацу першого частини четвертої статті 5 зазначеного Закону бакалавр - це освітній ступінь, що здобувається на першому рівні вищої освіти та присуджується закладом вищої освіти у результаті успішного виконання здобувачем вищої освіти освітньо-професійної програми, обсяг якої становить 180 - 240 кредитів ЄКТС. Обсяг освітньо-професійної програми для здобуття ступеня бакалавра на основі ступеня молодшого бакалавра або молодшого спеціаліста визначається закладом вищої освіти.

За вказаного правового регулювання, колегія суддів приходить до висновку, що Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» передбачає віднесення до стажу роботи в галузі права періоду роботи за спеціальністю після здобуття особою найвищого з трьох рівнів вищої освіти, які були передбачені Законом України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року, тобто спеціаліста або магістра.

Відтак, застосовуючи такий спосіб подолання збігу темпоральної та змістовної колізій як тлумачення застосування законодавства, Верховний Суд приходить до висновку, що в даному випадку застосуванню підлягає спеціальний закон - Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (і положення Порядку, що прийняті на його виконання) на противагу загальному - Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року. Водночас, суд зауважує, що незважаючи на зміну поняття щодо вищої освіти в загальному законі, право має на меті зберегти особливе регулювання, обумовлене специфікою правовідносин щодо адвокатської діяльності. 

Отже, бакалаврський рівень вищої освіти, який здобувається на першому ступені вищої освіти не може відповідати такому рівню вищої освіти як «повна вища освіта».

Крім того, на підтвердження зробленого висновку Верховний Суд зазначає наступне. 

Відповідно до Закону України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року правом здійснювати підготовку магістрів були наділені вищі навчальні заклади третього і четвертого рівня акредитації, тобто інститути, академії та університети (статті 24, 25). За Законом України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року академія, інститут та університет наділені правом здійснювати підготовку, зокрема, на другому (магістерському) рівні. Тоді як, згідно обох законів, крім згаданих закладів, правом здійснювати підготовку бакалаврів (молодших бакалаврів, молодших спеціалістів) наділені коледжі. 

Тлумачення вказаних норм приводить до висновку, що, не дивлячись на те, що Закон України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року не оперує поняттям «повна вища освіта» та встановлює нові рівні вищої освіти, підхід до визначення навчальних закладів, які мали/мають право видавати дипломи бакалаврів та не мали/мають права видавати дипломи магістрів, залишився незмінним, що свідчить про значну різницю у рівнях бакалавра та магістра і за чинним законодавством. 

Отже, незважаючи на системні зміни у галузі знань і спеціальностей у зв`язку із прийняттям Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, бакалаврський рівень вищої освіти не може прирівнюватися до повної вищої освіти. 

До того ж, Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» є чинним, а Порядок (зокрема й пункт 4 Розділу 2) прийнятий на виконання положень цього Закону і також є чинним. Тому, КДКА (її кваліфікаційною палата) зобов`язана неухильно дотримуватись вимог цих нормативно-правових актів, діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. 

З огляду на викладені правові висновки, Верховний Суд відхиляє доводи скаржника щодо нечинності частин першої, третьої статті 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», а також стосовного того, що суди неправильно застосували пункт 4 Розділу 2 Порядку і статті 7 КАС України.

Необґрунтовані й аргументи скаржника щодо того, що пункт 4 Розділу 2 Порядку суперечить статті 5 Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, оскільки невнесення змін до профільного законодавства після прийняття Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року не є підставою для висновку про автоматичну суперечність та неможливість застосування спеціальних норм в сфері адвокатури. До того ж, питання відмінностей у термінології, хоч і не прямо, але все ж врегульовано через приписи підпункту 2 пункту 2 Розділу XV Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року. 

Надаючи оцінку доводам скаржника про те, що суд апеляційної інстанції помилково керувався рішеннями Ради адвокатів України, оскільки у цього органу відсутні повноваження надавати роз`яснення у сфері вищої освіти й суд не досліджував її повноваження, необхідно зазначити таке. 

Відповідно до частини першої статті 55 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» у період між з`їздами адвокатів України функції адвокатського самоврядування виконує Рада адвокатів України. Повноваження і порядок роботи Ради адвокатів України визначаються цим Законом та положенням про Раду адвокатів України, що затверджується з`їздом адвокатів України.

Згідно підпунктів 1.36, 1.37 та 1.19 пункту 1 Розділу ІІ Положення про Раду адвокатів України, затвердженого Установчим з`їздом адвокатів України 17 листопада 2012 року, Рада адвокатів України надає роз`яснення з питань, пов`язаних із адвокатською діяльністю, затверджує порядок складання кваліфікаційних іспитів, програму кваліфікаційних іспитів та методику їх оцінювання, інші документи, передбачені Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", здійснює інші повноваження на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України.

З комплексного аналізу викладених положень можна дійти висновку, що Рада адвокатів України має право надавати роз`яснення з питань, пов`язаних з адвокатською діяльністю, зокрема й щодо питань обчислення стажу в галузі права при допуску до складення кваліфікаційного іспиту, а суд може враховувати такі роз`яснення. До того ж, як випливає з постанови суду апеляційної інстанції, рішення Ради адвокатів України від 25 вересня 2015 року № 106, яким надано роз`яснення з питань стажу роботи в галузі права для набуття особою права на заняття адвокатською діяльністю, є чинним. 

Водночас, Верховний Суд погоджується з доводами скаржника про те, що суд першої інстанції не надав оцінки його аргументам про: 1) належність ступеня бакалавра до вищої освіти відповідно до статті 5 Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року; 2) стосовно колізії між пунктом 4 Розділу 2 Порядку та статтею 5 Закону України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року; 3) втрату чинності конструкцією «повна вища освіта».

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 246 КАС України, в описовій частині рішення зазначаються мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову.

Разом з тим, частиною другою статті 351 КАС України, порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Не дивлячись на те, що суд першої інстанції не надав оцінки вказаним аргументам, це упущення було усунуто судом апеляційної інстанції. Відтак, оскільки Верховний Суд  погодився з висновками судів попередніх інстанцій, доповнивши їх, то підстав для визнання порушень норм процесуального права такими, що призвели до ухвалення незаконного рішення - немає. 

Не є достатніми для Верховного Суду й аргументи скаржника про взаємовиключність висновків апеляційного суду щодо неможливості ототожнення будь-якого з п`яти рівнів вищої освіти за Законом України «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року із повною вищою освітою за Законом України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року, оскільки апеляційний суд не ототожнював рівні освіти, а встановив, що бакалаврському рівню відповідає освітній ступінь «бакалавр», що є різними правовими категоріями.

Щодо аргументів про неврахування судами при розгляді справ практики Європейського суду з прав людини стосовно принципу верховенства права, Верховний Суд зазначає таке.

Посилання позивача на позицію ЄСПЛ щодо якості закону, який має бути сформульований з достатньою точністю (рішення у справі «Вєренцов проти України», Sunday Times v. United Kingdom та інші) судом беруться до уваги. Так, Верховний Суд відзначає, що «якість закону» вимагає, щоб він був доступний, досить чітко сформульований і давав людині можливість передбачити наслідки своїх дій. Дійсно, у цій справі закон в питанні терміну «повна вища юридична освіта» містить колізію, однак позиція щодо його застосування випливає із судової практики (зокрема, постанова Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі №  826/9779/17, постанови судів апеляційної інстанції у справах №  420/935/19 та №  820/4421/18). Для позивача, як фахівця у галузі права, усталена в Україні практика тлумачення «повної вищої юридичної освіти» для здобуття права на заняття адвокатською діяльністю була передбачуваною, доступною та досить чітко сформульованою. 

До того ж, колегія суддів не бере до уваги посилання скаржника на рішення у справі «Щокін проти України», яким, на думку позивача, передбачено застосування найбільш сприятливого підходу до особи у разі, коли національне законодавство припустило неоднозначне тлумачення прав та обов`язків осіб. Так, вказане рішення ЄСПЛ стосується податкових правовідносин, а тому не може бути застосоване в цій справі. 

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий суддя                                                                      Н.М.          Мартинюк

Судді                                                                                          А.В.          Жук

                                                                                          Ж.М.          Мельник-Томенко