ПОСТАНОВА
Іменем України

14 листопада 2019 року 
Київ
справа №638/12029/15-а
адміністративне провадження №К/9901/10518/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С.Г.,
суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Виконавчого комітету Харківської міської ради до ОСОБА_1 , третя особа - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Виконавчого комітету Харківської міської ради на постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 10.03.2016 (головуючий суддя Шестак О. І.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016 (головуючий суддя Сіренко О. І., судді: Спаскіна О. А., Любич Л. В.),

В С Т А Н О В И В:

I. Короткий зміст позовних вимог

1.          У липні 2015 року Виконавчий комітет Харківської міської ради (далі - Виконком, позивач) звернувся з позовом до ОСОБА_1 (далі - відповідач), третя особа - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області (далі - Департамент ДАБІ), в якому просив: скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 14.10.2014 за №ХК 143142860476 стосовно об`єкта «реконструкція нежитлових приміщень цокольного поверху під паркінг в будівлі літ. «А-7-8» за адресою: АДРЕСА_1 » (далі - спірна декларація, об`єкт будівництва).

2.          Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що під час проведення 13.07.2015 перевірки дотримання вимог містобудівного та земельного законодавства України та майнових прав територіальної громади м. Харкова при реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна Виконкому стало відомо про подання ОСОБА_1 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області (далі - Інспекція ДАБК) спірної декларації, яка, на думку позивача, містить недостовірні відомості.

3.          Як на підставу для звернення до суду з цим позовом Виконком посилався на положення статті 145 Конституції України, статті 18-1, підпункт 3 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), які, на думку позивача встановлюють право на звернення до суду з цим позовом.

II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4.          Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 10.03.2016, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016, у задоволенні позову відмовлено.

5.          Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що заявлені позивачем вимоги цього позову виходять за межі наданих йому повноважень, а обраний Виконкомом спосіб захисту його порушеного права не є належним. Спираючись на викладене, суди визнали цей позов необґрунтованим.

III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

6.          Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями Виконком подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і задовольнити позов.

7.          В обґрунтуванні касаційної скарги позивач, спираючись на аргументи, аналогічні викладеним у позовній заяві, висловив незгоду з висновками судів, які, на його думку, не відповідають фактичним обставинам справи і вимогам законодавства, що врегульовує спірні правовідносини. Скаржник вважає ухвалені судами попередніх інстанцій рішення такими, що не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, які встановлені Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а тому стверджує про наявність передбачених процесуальним законом підстав для їх скасування.

8.          У запереченнях відповідача на касаційну скаргу висловлено незгоду з її доводами і вимогами та наголошено на відсутності підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які, на переконання ОСОБА_1 , відповідають закону.

IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03.08.2016 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

10.          В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України. 

11.          За правилами підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

12.          Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гриціва М. І., суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.

13.          У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді  Гриціва М. І. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019  №13) та на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.

14.          Ухвалою Верховного Суду від 13.11.2019 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 14.11.2019.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій 

15.          Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів, досліджених під час розгляду справи, 14.10.2014 року Інспекцією ДАБК зареєстровано спірну декларацію.

16.           13.07.2015 під час проведення перевірки стану дотримання вимог містобудівного та земельного законодавства України та майнових прав територіальної громади м. Харкова при реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна позивачем виявлено факт подання ОСОБА_1 до Інспекції ДАБК декларації про готовність об`єкта до експлуатації стосовно будівництва, яка містить недостовірні відомості.

17.          Вважаючи дії відповідача протиправними, Виконком звернувся до суду з позовом, в якому просив скасувати реєстрацію спірної декларації.

VI. Позиція Верховного Суду

18.          Так, відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

19.          Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 6 КАС України в редакції, чинній станом на час звернення до суду з цим позовом, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

20.          Частиною другою цієї ж статті встановлено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

21.          Відповідачем, у розумінні пункту 9 частини першої статті КАС України, є суб`єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

22.          Статтею 50 КАС України, у вказаній вище редакції, визначено суб`єктний склад сторін адміністративного процесу, за змістом якої сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. 

23.          Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. 

24.          Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. 

25.          Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

26.          Завданням же адміністративного судочинства, у розумінні частин першої, другої статті 2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. 

27.          До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

28.          Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004, поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

29.          Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

30.          Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначає, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист порушених прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

31.          Разом з тим, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР (набрала чинності 11 вересня 1997 року; далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

32.          Статтею 145 Основного Закону України передбачено, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

33.          В той же час, статтею 18-1 Закону №280/97-ВР встановлено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

34.          Водночас, підпунктом 3 пункту «б» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.

35.          Таким приписам Закону №280/97-ВР кореспондує стаття 14 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон №2780-XII, чинний у редакції, станом на день подання до суду цієї позовної заяви), якою унормовано питання компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування.

36.          Стаття 24 цього ж Закону визначає, що державний контроль у сфері містобудування здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими на це державними органами. 

37.          Порядок здійснення державного контролю у сфері містобудування визначається законодавством.

38.          Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон  №3038-VI в редакції спірних правовідносин), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (преамбула до вказаного закону).

39.          За визначенням статті 41 Закону №3038-VI (в редакції, чинній станом на день подання позовної заяви) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

40.          Частиною другою цієї ж статті встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

41.          Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553  (далі - Порядок №553 в редакції періоду спірних правовідносин).

42.          За змістом пунктів 2, 5, 7, 16, 17 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.

43.          Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

44.          Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. 

45.          Підставами для проведення позапланової перевірки є. зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

46.          За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

47.          У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

48.          В свою чергу відповідно до частин першої, четвертої статті 39 Закону №3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I - III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

49.          Прийняття рішення про реєстрацію (повернення) декларації про готовність об`єкта до експлуатації, видачу (відмову у видачі) сертифіката здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю протягом десяти робочих днів з дати подання відповідних документів.

50.          Частиною ж другою статті ж 39-1 Закону №3038-VI визначено, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

51.          Аналіз вищезгаданих законодавчих приписів вказує на відсутність у виконавчого комітету, зокрема, міської ради повноважень на звернення до суду з позовом до фізичної особи про скасування реєстрації поданої нею декларації про готовність об`єкта до експлуатації, що, до того ж належить до компетенції Інспекції ДАБК в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

52.          В розрізі вказаного, оскарження Виконкомом реєстрації спірної декларації в судовому порядку, з точки зору завдань адміністративного судочинства і визначених Конституцією та законами України повноважень цього органу місцевого самоврядування, не сприяє досягненню мети, яка ставиться при зверненні до органу судової влади з позовною заявою. При цьому, відсутність у національному праві регламентації можливості такого звернення до суду обумовлена запровадженням у законодавстві спеціальної процедури державного архітектурно-будівельного контролю, яка здійснюється уповноваженими органами з дотриманням певних процесуальних гарантій суб`єктів містобудування, зокрема, стосовно оскарження у судовому порядку прийнятих у її межах актів, вчинених посадовими особами дії, допущеної ними бездіяльності.

53.          Вказане засвідчує, що даний позов Виконкому не підлягає судовому розгляду.

54.          За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

55.          Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

56.          Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

57.          В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

58.          Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18) зазначила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

59.          Колегія суддів враховує приписи частини третьої статті 3 КАС України, згідно з якою провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

60.          Частиною першою статті 341 КАС України в редакції, чинній станом на час здійснення касаційного розгляду даної справи, встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

61.          Водночас, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).

62.          Ураховуючи встановлені під час здійснення касаційного розгляду цієї справи порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

63.          Керуючись статтями 340, 341, 345, 349, 354, 355, 356  КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Харківської міської ради задовольнити частково.

Постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 10.03.2016 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016 - скасувати.

Провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,
А. І. Рибачук,
Л. В. Тацій,
Судді Верховного Суду