ПОСТАНОВА
Іменем України

17 жовтня 2019 року 
Київ
справа №826/10147/16
адміністративне провадження №К/9901/33889/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Дашутіна І. В., 
суддів Шишова О. О., Яковенка М. М., 
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.04.2017 у складі колегії суддів Губської Л. В., Ісаєнко Ю. А.,Оксененка О. М. у справі №826/10147/16 за позовом Приватного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» до Управління соціального захисту населення Кролевецької районної державної адміністрації Сумської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, - 

ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Привате акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» звернулось до суду із вказаним позовом до Управління соціального захисту населення Кролевецької районної державної адміністрації Сумської області в якому просило:
-          визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині невиконання вимог пункту 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256, а саме - щодо нереєстрації за період з 01.01.2015 по 31.12.2015 своїх зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по станціям та зупиночним пунктам ст. Кролевець за цей же період та ненадсилання інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Кролевецької районної державної адміністрації;
-          стягнути з відповідача на користь Регіональної філії «Південно-західна залізниця» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» 33 966,00 грн, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, що користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2015 по 31.12.2015.
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.02.2017 позовні вимоги задоволено.
2.1. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.04.2017 апеляційну скаргу відповідача задоволено, рішення суду першої інстанцій скасовано та прийнято нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.
3.          Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Між державним територіально-галузевим об`єднанням «Південно-Західна залізниця», що є платником податку на прибуток на загальних умовах, в особі першого заступника начальника відокремленого підрозділу Конотопська дирекція залізничних перевезень Барабаша В.  М. з однієї сторони, та Управлінням соціального захисту населення Кролевецької районної державної адміністрації Сумської області в особі начальника Баші Т. Л. з другої сторони, був укладений договір № ПЗ/ДН-5-155209/НЮ від 25.02.2015 про компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом.
3.2. Державним територіально-галузевим об`єднанням «Південно-Західна залізниця», відповідно до чинного законодавства України щодо пільг, компенсацій і гарантій, протягом січня-грудня 2015 року надавались послуги з пільгового перевезення окремих категорій громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночних пунктів по Кролевецькому районі.
3.3. На виконання умов вказаного договору позивачем з 01.01.2015 по 31.12.2015 надано послуги по перевезенню пільгових категорій громадян на загальну суму  370 961,00 грн, яку відповідачем було відшкодовано в розмірі наявної і виділеної на ці потреби суми коштів.
3.4. Проте,сума у розмірі 33 966,00 грн залишилась не відшкодована.
3.5. На підтвердження розміру своїх витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами, позивачем надсилались на адресу відповідача за січень-грудень 2015 року розрахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в розрізі категорій пільговиків та облікові форми. Проте, відповідачем відшкодування збитків від перевезення пільгових категорій громадян в повному обсязі не здійснювалось.
3.6. Позивач звернувся до суду із вказаним позовом оскільки вважає, що відповідачем порушено вимоги чинного законодавства України щодо пільг, компенсацій та гарантій, зокрема протиправно не здійснено заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції вказав на те, що управління праці те соціального захисту населення, повинні вивчати потреби про об`єми та вартість соціальної послуги, укладати правочини з надавачем послуг, контролювати процес надання такої послуги та забезпечувати компенсаційні виплати надавачу послуги. На переконання суду першої інстнації, відповідач повинен був надіслати інформацію щодо компенсування пільг, наданих залізницею відповідним категоріям громадян, фінансовим органам, які складають уточнені реєстри. Відтак, судом зроблено висновок про невиконання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.02 № 256, чим порушено право позивача на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею в повному розмірі, що в свою чергу дає підстави вважати протиправними дії, і бездіяльність управління праці та соціального захисту населення Кролевецької районної державної адміністрації, а також про невиконнаня умов укладено між сторонами договору.
4.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, судом апеляційної інстанції вказано на тому, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій. Відтак, суд апеляційної інстанції зробив висновок про належне виконання відповідачем своїх зобов`язань в межах затверджених субвенцій.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5.          Позивачем подано касаційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити без змін рішення суду першої інстанції. 
5.1. Доводи касаційної скарги, грунтуються на тому, що судом апеляційної інстанції необгрунтовано зроблено висновок про поважність причин невиконання умов договору через відсутність фінансування. Скаржник наводить низку рішень судів касаційної інстанції, які ухвалені на користь позивача в аналогічних судових спорах.
6. Відповідачем подано заперечення проти касаційної скарги, в яких Управління соціального захисту населення Кролевецької районної державної адміністрації Сумської області просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстнації - без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Частиною другою статті 19 Конституції України від 28.06.1991 № 254к/96-ВР визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Відповідно до частини першої статті 102 Бюджетного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - БК України) видатки місцевих бюджетів, передбачені у підпункту «б» пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу до яких увійшли в тому числі серед інших - 4) соціальний захист та соціальне забезпечення: б) державні програми соціального захисту: компенсаційні виплати на пільговий проїзд окремих категорій громадян, проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
9. Відповідно до частини п`ятої статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт» від 04.07.1996 № 273/96-ВР  (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон № 273/96-ВР) для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
10. Механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, що прийнятий відповідно до статті 102 БК України, визначений постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256 «Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету» (далі - Порядок № 256).
11. Відповідно до пункту 3 Порядку № 256 головним розпорядником коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.
12. Положеннями пункту 5 Порядку № 256, головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг.
13. Абзац 1 пункту 6 Порядку № 256 визначає, що фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
14. Відповідно до абзацу 8 пункту 6 Порядку № 256, у разі виникнення додаткових зобов`язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів АРК, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби Автономної Республіки Крим, областях, міст Києві та Севастополі.
15. Разом з тим, на виконання статей 43, 46, 48, 51, 112, 116-118 БК України та з метою забезпечення здійснення контролю органами Державної казначейської служби України (далі - орган Казначейства) при взятті бюджетних зобов`язань розпорядниками і одержувачами коштів державного та місцевих бюджетів, які перебувають на казначейському обслуговуванні, удосконалення механізмів використання бюджетних коштів та управління бюджетними коштами, було прийнято «Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України», затверджений Наказом Міністерства фінансів України 02.03.2012 № 309 та зареєстрований в Мінстерстві юстиції України 20.03.2012 № 419/20732 (далі - Порядок № 309).
16. Пунктом 1.4 Порядку № 309 визначені терміни, що вживаються в такому значенні:
бюджетне фінансове зобов`язання - зобов`язання розпорядника бюджетних коштів (одержувача бюджетних коштів) сплатити кошти за будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду відповідно до законодавства;
зобов`язання - будь-яке розміщення замовлення, укладення договору чи виконання інших аналогічних операцій, здійснене розпорядником або одержувачем бюджетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань або з порушенням норм, установлених Бюджетним кодексом України, законом України про Державний бюджет України та рішенням про місцевий бюджет.
17.  Механізм розрахунку обсягів компенсаційних виплат залізницям за пільгові перевезення окремих категорій громадян, яким таке право надано законом, що здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, а також субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на зазначені цілі, встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2009  № 1359 «Про затвердження порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян» (надалі - Порядок № 1359).
18.  Відповідно до пункту 2 Порядку № 1359 до пільгових перевезень залізничним транспортом (далі - пільгові перевезення) належать безоплатні перевезення або перевезення окремих категорій громадян із знижкою, встановленою законодавством.
19.   Крім того, положеннями пункту 3 Порядку № 1359 облік пільгових перевезень та визначення суми недоотриманих коштів від таких перевезень проводиться залізницями на підставі інформації автоматизованої системи керування пасажирськими перевезеннями та реєстраторів розрахункових операцій про оформлені та видані пасажирам безоплатні або пільгові проїзні документи (квитки).
20.  Інформація про оформлені та видані пасажирам безоплатні та пільгові проїзні документи (квитки) включається до місячної станційної звітності (пункт 5 Порядку № 1359).
21.  У відповідності до пункту 9 Порядку № 1359, на підставі місячної станційної звітності залізниці складають облікову форму про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів, згідно з додатком. Для компенсації недоотриманих коштів облікова форма складається окремо для органу виконавчої влади, який є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених на цю мету державним бюджетом, та органу виконавчої влади, який є головним розпорядником коштів, виділених місцевим бюджетом.
22. Пунктом 10 Порядку № 1359 визначено, що залізниці не пізніше ніж 15 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові форми.
23.  Головні розпорядники коштів, передбачених на компенсаційні виплати, після надходження їх на власні рахунки у п`ятиденний строк перераховують зазначені кошти відповідній залізниці (пункт 11 Порядку № 1359).
24. Разом з тим, частиною шостою статті 102 БК України визначено, що  Кабінет Міністрів України може здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту між їх видами та між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій.
25. Згідно з абзацом 1 частини першої статті 48 БК України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов`язань минулих років, довгострокових зобов`язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України; щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації - після їх погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації.
26. Частинами третьою та четвертою статті 48 БК України встановлено, що розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов`язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов`язання та не утворюється бюджетна заборгованість.
Зобов`язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов`язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до     ч. 6     цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов`язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов`язань не здійснюються.
27. Виходячи з правового аналізу наведених вище положень, Суд наголошує на тому, що не є спірним питанням щодо необхідності Управління соціального захисту населення Куликівської районної державної адміністрації, як розпорядника бюджетних коштів здійснювати свої бюджетно-фінансові зобов`язання та платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Дотримання таких вимог є належною формою реалізації бюджетної дисципліни. Дійсно, розпорядник бюджетних коштів не може здійснити витрати поза межами бюджетних асигнувань за затвердженими кошторисами.
28. Водночас, основу спірного питання в межах цієї справи, що стало правовою підставою для звернення з позовом до суду, складає саме дотримання відповідачем належним чином та виконання вимог абзацу 8 пункту 6 Порядку № 256, наслідком невиконання якого є недоотримання компенсаційних виплат позивачем, як особою, що надавала відповідні послуги з перевезення певної пільгової категорії громадян.
29. Суд звертає увагу, що різницю між визначеними пунктом 1.4 Порядку № 309 термінами про бюджетне фінансове зобов`язання та звичайне (додаткове) зобов`язання складає те, що в першому випадку зобов`язання є таким, що передбачене бюджетним асигнуванням, в іншому випадку, коли такі зобов`язання, як то сплата коштів перебуває за межами затверджених кошторисом бюджетних асигнувань.
30. У даному випадку, якщо положення абзацу 1 пункту 6 Порядку № 256, що є однією з складових норм матеріального права, яка регулює спірні правовідносини, вказує на необхідність вчинення відповідними органами певних дій на підставі актів звіряння з підготовки реєстрів нарахованих сум та їх спрямування до відповідних фінансових органів, які виникають за звичайних умов, тобто якщо це є суми коштів, що складають суть бюджетного фінансового зобов`язання та перебувають в межах бюджетних асигнувань затвердженого кошторису, то положення абзацу 8 цього ж пункту 6 Порядку № 256, врегульовує випадки, що виходять за межі коштів затвердженого кошторису, а саме, коли відбувається виникнення додаткових зобов`язань, що пов`язані з перевищенням таких сум бюджетних асигнувань. В такому випадку особа - розпорядник коштів місцевих бюджетів, повинна вчинити інші дії, а саме надіслати відповідним фінансовим органам уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми.
31. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що загальна сума заборгованості відповідача на користь позивача у вигляді відшкодування витрат за надані послуги пільгового перевезення пасажирів залізничним транспортом за період січень-грудень 2015 року на виконання договору № ПЗ/ДН-5-155209/НЮ від 25.02.2015, складає 33 966,00 грн, а дії встановлені наведеним пункту 6 Порядку № 256 не вчинялись.
32. Відтак, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про протиправну бездіяльність відповідача в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку № 256.
33. Хоча чинним законодавством не врегульовано порядку проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов`язання за укладеними договорами, проте вказане не може бути підставою для звільнення від виконання зобов`язань за укладеними договорами. 
34. Колегія суддів Верховного Суду вважає, що відсутність бюджетних асигнувань, як підстава відмови у відшкодуванні позивачу вартості перевезення пасажирів за пільговий проїзд окремих категорій громадян, порушує принципи справедливості та рівності, не створює належних умов виконання договору, а відсутність коштів для належного виконання грошового зобов`язання не може бути визнано обставиною, що звільняє від відповідальності, незалежно від підстав її виникнення. Така позиція неодноразово висловлювалась Європейським Судом з прав людини, в тому числі по справі «Кечко проти України».
35. Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності порушення умов договору та обмеження зобов`язання відповідача розмірами бюджетних асигнувань.
36. Відтак, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних правовідносин Верховний Суд дійшов висновку, що заявлена позивачем до стягнення з відповідача грошова сума фактично є витратами залізниці, які вона понесла, надавши послуги з перевезення пільговим категоріям громадян, які відповідач повинен відшкодувати.
37. Враховуючи вищенаведене, суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що доводи касаційної скарги містять спростування висновків суду апеляційної інстанції.
38. За змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
39. Частиною першою статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанціїскасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
40. З огляду на наведене, касаційна скарга Приватного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
41. Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» задовольнити.
42. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.04.2017 у справі № 826/10147/16 за позовом Приватного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» до Управління соціального захисту населення Кролевецької районної державної адміністрації Сумської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - скасувати.
43. Постанову Окружного адміністративного суд міста Києва від 06.02.2017 у справі № 826/10147/16 за позовом Приватного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» до Управління соціального захисту населення Кролевецької районної державної адміністрації Сумської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - залишити в силі.
44. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач                                                                                          І.В. Дашутін

Судді                                                                                                              О.О. Шишов

                                                                                                              М.М. Яковенко